In die Reform des europäischen Asylsystems, eines der schwierigsten Vorhaben der EU, kommt Bewegung. Und zwar in doppelter Hinsicht: Zum einen zeichnet sich langsam ein Modus ab, wie die Lasten so verteilt werden können, dass alle EU-Staaten damit leben können. Zum zweiten treibt die Bundesregierung Pläne voran, wie sich ein extrem starker Zustrom von Migranten künftig in Zusammenarbeit mit Nachbarstaaten verhindern ließe.
In Krisenzeiten versagt die Dublin-Regelung, wonach Migranten dort Asyl beantragen sollen, wo sie zuerst europäischen Boden betreten haben. Denn entweder stranden alle Migranten in Grenzländern wie Griechenland oder sie werden in Wunschziele wie Deutschland weitergereicht. Besser wäre es, wenn sich alle solidarisch zeigten. Die bisherige Debatte verlief zäh. Die EU-Kommission hatte eine Art Quote vorgeschlagen, obwohl klar war, dass sich osteuropäische Länder keinesfalls auf die Aufnahme von Flüchtlingen verpflichten lassen wollten. Im Herbst brachte die slowakische Ratspräsidentschaft das Schlagwort von der "effektiven Solidarität" ins Spiel. Gemeint war, dass sich Staaten durch bestimmte Leistungen von der Flüchtlingsaufnahme "freikaufen" können.
Die Bundesregierung hat sich mit diesem Gedanken anfreunden müssen, beharrt aber darauf, dass "ganz freikaufen" nicht infrage komme. Die amtierende maltesische Ratspräsidentschaft, die die Debatte bis Juni abschließen will, hat all dies in ein Ideenpapier gepackt. Die Botschafter der EU-Staaten haben, wie zu hören ist, sehr positiv reagiert. Nur Ungarn lehnte es komplett ab.
Bei geringem Andrang bliebe es dem Papier aus Malta zufolge beim Dublin-System. Kommen viele Flüchtlinge, würde ein "Solidaritätspaket" greifen, das aus drei Variablen besteht: der Zahl der aufgenommenen Flüchtlinge, einer Geldsumme sowie Personal und Material für die Grenzschutz- und Asylagenturen der EU. Staaten könnten wählen: Nehmen sie weniger als die ihnen zugeteilten Flüchtlinge auf (75 oder 50 Prozent), müssen sie mehr Geld in einen Fonds zahlen und mehr Grenzbeamte stellen. Staaten, die mehr Flüchtlinge aufnehmen, würden aus dem Fonds entschädigt. Unklar ist, ob 50 Prozent eine absolute Untergrenze darstellt. Darüber wird verhandelt werden. Im Fall einer "schweren Krise" in einem Mitgliedstaat, so das Papier, müsse eventuell stärker umverteilt werden. Außerdem müssten dann "zusätzliche flexible rechtliche Werkzeuge" aktiviert werden, basierend auf einer "verstärkten Zusammenarbeit mit Drittländern".
Ein EU-Diplomat spricht von "gold-plating" - einer freiwilligen Übererfüllung des Solls
Dieser Frage widmet sich ein weiteres Papier, das in Brüssel kursiert. Es wird als "deutsch-französische Note" bezeichnet, stammt aber offenbar allein von der Bundesregierung. Das EU-Türkei-Abkommen wird darin als "Blaupause" für einen Mechanismus genannt, der einen "Massenzustrom" verhindern soll. Denn ein entscheidender Teil des Deals ist, dass Migranten in den "sicheren Drittstaat" Türkei zurückgeschickt werden können. Im Fall der Migration aus Nordafrika hieße dies analog, Migranten etwa nach Tunesien abzuschieben.
Mit dem geltenden europäischen Recht wäre das nicht vereinbar. Die Asylverfahrensrichtlinie - und ebenso die Verordnung, die diese in Zukunft ersetzen soll - macht eine Anerkennung als "sicherer Drittstaat" von Bedingungen abhängig, die in Gänze kein nordafrikanisches Land erfüllen wird: Neben dem "Non-Refoulement"-Prinzip, also dem Verbot, Flüchtlinge in Staaten zu schicken, wo ihr Leben bedroht ist, zählen dazu die "Sicherheit vor Bedrohung und Verfolgung", medizinische Hilfe, aber auch Zugang zum Arbeitsmarkt, Unterricht für Kinder und einiges mehr. Dieser "extensive Ansatz" finde sich leider auch in der geplanten Verordnung, heißt es weiter. Das müsse nicht sein. Es reiche, wenn ein Staat Flüchtlingen "sichere und humane" Lebensbedingungen garantiere, um als sicherer Drittstaat infrage zu kommen. Alles andere, sagt ein EU-Diplomat, sei "gold-plating", also eine Art freiwillige Übererfüllung des Solls, sprich: der Vorgaben der Genfer Flüchtlingskonvention. Zudem, so das Papier, reiche es, wenn diese Bedingungen nur in bestimmten Regionen eines Landes garantiert würden.
Während die grüne EU-Abgeordnete Ska Keller in den Plänen eine "Aushebelung" des Asylrechts sieht und vor einer Komplettabschottung der EU warnt, stützt der Konstanzer Europarechtler Daniel Thym die Berliner Auffassung. Nicht alle der in der Asylverfahrensrichtlinie genannten Bedingungen seien völkerrechtlich zwingend, sagt er. Das gelte etwa für den Zugang zum Arbeitsmarkt. Die neue Verordnung geht zum Teil sogar über die bisherigen Vorgaben hinaus. Ein sicherer Drittstaat muss demnach in "geografischer Nähe" zum Herkunftsland des Asylsuchers liegen. Um einen Nigerianer zum Beispiel nach Tunesien zurückschicken zu können, müsste diese Bedingung gekippt werden. Die verstärkte Rückführung allein, so wird in dem Papier betont, reiche aber nicht. Schutzbedürftigen müsse eine Umsiedlung "nach Europa oder in andere Staaten" angeboten werden.
Weitere Ideen aus Berlin: EU-Staaten könnten verpflichtet werden, bis zu 1000 Asylbeamte und bis zu 150 Richter in Länder wie Italien oder Griechenland zu schicken, um bei der Prüfung von Asylanträgen zu helfen. Das entspricht im Prinzip jenen "EU-Asylmissionen", wie sie der Migrationsexperte Gerald Knaus fordert. Man müsse auch prüfen, heißt es, ob die dann zu treffenden Entscheidungen samt Berufungsmöglichkeit eine "europäische Rechtsnatur" erhalten könnten. Das wäre ein Einstieg in ein echtes europäisches Asylsystem.