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Konflikt um EU-Anleihen:Heikel, aber vielleicht heilbar

Von der Leyen vor Jahrestag: EU muss krisenfester werden

„Möglicher nächster Schritt“: EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen denkt über ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland nach.

(Foto: Etienne Ansotte/dpa)

Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank beschäftigt Berlin und Brüssel.

Ein Urteil, viele Fragen: Das Bundesverfassungsgericht stufte vergangene Woche die Anleihenkäufe der Europäischen Zentralbank (EZB) als teilweise verfassungswidrig ein und forderte, dass die Frankfurter Notenbank binnen drei Monaten nachvollziehbare Begründungen für das Programm präsentiert. Am Wochenende betonte EU-Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen, dass deswegen ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland möglich sei.

Es wird befürchtet, dass der Richterspruch die Unabhängigkeit der Notenbank und den Vorrang des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) bei solchen Streitfragen in Zweifel zieht. Am Montag nun äußerte die Bundesregierung Verständnis für die Einschätzung von der Leyens. Wie geht es weiter in Berlin, Brüssel und Frankfurt?

Was ist die Reaktion der Regierung?

Regierungssprecher Steffen Seibert sagte am Montag, es sei "verständlich, dass das Karlsruher Urteil aus Sicht der EU-Kommission Fragen aufwirft". Der Richterspruch sei "umfangreich und komplex". Es gelte jedoch nach wie vor, "dass der Europäische Gerichtshof der Hüter der europäischen Verträge ist". Aus Sicht Berlins habe Karlsruhe nur eine gründliche Prüfung der Anleihenkäufe angemahnt. Aus der Schalte des CDU-Präsidiums verlautete am Montag, Bundeskanzlerin Angela Merkel habe das Urteil als heikel, aber heilbar bezeichnet. Die größte Sorge sei, dass es die europäische Rechtsgemeinschaft schwäche.

Und wie sieht es im Bundestag aus?

Dort wächst die Sorge vor einer unkontrollierbaren Kettenreaktion. Am Montag verlautete im Bundestag, die Lage sei so kompliziert, weil Karlsruhe im Prinzip verlange, dass die Bundesregierung gegen Artikel 130 der Europäischen Verträge verstoße, wonach weder die EZB noch nationale Notenbanken Empfehlungen oder Weisungen entgegennehmen dürfen. Es sei nicht auszuschließen, hieß es, dass danach die Forderung auftauchen könne, bei der Abwägung deutsche Interessen stärker zu beachten. Wenn sich aber Berlin einmische, wäre das ein schlimmes Signal an andere Staaten.

Zudem sei denkbar, dass weitere Klagen in Karlsruhe eingereicht würden, nämlich gegen das Pandemie-Aufkaufprogramm der EZB. Hier werden außerhalb des ansonsten gültigen Ankauf-Schlüssels Anleihen erworben - was nach Ansicht Karlsruhes verboten ist. Carsten Schneider, der parlamentarische Geschäftsführer der SPD-Fraktion, sagte, es gehe "um die Rechtseinheit in der EU, zu der auch Deutschland beitragen muss".

Wie kann mit der EZB geredet werden?

Das Finanzministerium und der juristische Dienst des Bundestags wollen bald eine gemeinsame Strategie abstimmen. Man werde "so unterschwellig wie möglich" reagieren, hieß es. Als ausgeschlossen gelten direkte Kontakte zur EZB. Zugleich soll eine Konfrontation mit dem Bundesverfassungsgericht vermieden werden.

Es gibt die Idee, die Auflagen aus Karlsruhe mit einer umfänglichen Transparenzoffensive aus Frankfurt zu erfüllen. Demnach könnte die EZB unaufgefordert ihre bisherigen Verhältnismäßigkeitsprüfungen ins Netz stellen, so dass auch die Karlsruher Richter die Dokumente nachlesen könnten. Offen bliebe aber, ob daraus weitere Forderungen abgeleitet werden könnten. Oder führt der Weg besser über die Bundesbank? "Wir werden uns genau anschauen, wie wir das machen. Wir sind mit allen beteiligten Institutionen im Austausch", sagte der Sprecher von Bundesfinanzminister Olaf Scholz (SPD) dazu.

Warum sind Polen und Ungarn erfreut?

Gegen beide läuft ein Artikel-7-Rechtsstaatsverfahren der EU, und bisher nahmen die nationalkonservativen Regierungen umstrittene Gesetze nur zurück, wenn der EuGH sie dazu zwang. Der FAZ sagte Polens Premier Mateusz Morawiecki, wie er das deutsche Urteil interpretiert: "Die Verträge werden von den Mitgliedstaaten geschaffen, und sie bestimmen, wo für die Organe der EU die Kompetenzgrenzen liegen."

Juristen wie Kees Sterk fürchten, dass der Karlsruher Richterspruch Warschau und Budapest als Argument dienen könnte, den EuGH zu ignorieren. Der Niederländer, Chef des Europäisches Netzes der Räte für das Justizwesen (ENCJ), lobt von der Leyen für ihre Aussage vom Wochenende, dass "das letzte Wort zu EU-Recht in Luxemburg", also vom EuGH, gesprochen werde. Dies reiche aber nicht: "Sie tut zu wenig, um in Ungarn und Polen den Rechtsstaat zu retten."

Wie funktioniert ein Vertragsverletzungsverfahren?

Zunächst bittet die Kommission das Land, das angeblich gegen EU-Recht verstößt, um weitere Informationen. Bestätigt sich der Verdacht, fordert die Behörde die Regierung auf, den Verstoß abzustellen. Die meisten Streits werden bis zu dieser Phase beigelegt. Sträubt sich die Regierung aber, ruft die Kommission den EuGH an. Urteilt dieser im Sinne der Kommission und wird dieser Richterspruch von der Regierung ignoriert, könnte am Ende eine Geldstrafe fällig werden. Stand Ende März liefen gegen Deutschland 76 Vertragsverletzungsverfahren; sie sind also nicht unüblich.

Wozu könnte solch ein Verfahren die Bundesregierung am Ende zwingen?

Sowohl die EZB als auch der EuGH haben aus Sicht des Bundesverfassungsgerichts "Ultra vires" gehandelt - außerhalb ihrer Zuständigkeiten. In den aufgeregten Reaktionen auf das Urteil ist ein wenig untergegangen, dass dieses "Ultra vires"-Konstrukt ein zwar oft kritisiertes, aber in der Karlsruher Rechtsprechung seit Jahrzehnten angelegtes Konzept ist. Dahinter steckt letztlich eine demokratische Idee: Weil die Europäische Union nun einmal kein Staat sei, müssten sich ihre Organe an die Ermächtigungen halten, die ihnen von den Mitgliedstaaten gewährt wurden, da dort die demokratische Basis der Union liege. Auch anderswo in Europa hat dieser letzte staatliche Vorbehalt gegen EU-Entscheidungen Karriere gemacht; Gerichtshöfe in Dänemark, Tschechien und Frankreich haben davon Gebrauch gemacht.

Sollte Berlin - gezwungen durch ein Vertragsverletzungsverfahren - das Ultra-vires-Konzept abschaffen und den unbedingten Vorrang des EU-Rechts selbst bei willkürlichen Entscheidungen von EU-Organen festschreiben wollen, wäre das nicht weniger als ein Systemwechsel. Es ist nicht einmal klar, ob sich ein solcher Systemwechsel durch eine Änderung des Grundgesetzes vollziehen ließe. Nach bisheriger Karlsruher Rechtsprechung könnte dies gegen den Kern des Demokratieprinzips verstoßen. Und gegen solche substanziellen Änderungen gibt es eine Sperre im Grundgesetz, die Ewigkeitsklausel.

Wer sie überwinden will, müsste womöglich eine Volksabstimmung herbeiführen: Unwahrscheinlich, dass es so weit kommt. Näher liegt es, ein Verfahren zu schaffen, das Kompetenzkonflikte zwischen den Gerichtshöfen beilegt, um solche Streitigkeiten von vornherein zu vermeiden. Dafür benötigte man freilich kein Vertragsverletzungsverfahren.

© SZ vom 12.05.2020
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