Die Geschichte der EU ist auch die Geschichte einer schleichenden illegitimen Machtübernahme. Zu dieser Erkenntnis verhilft das neueste Werk eines renommierten deutschen Staatsrechtlers. Seine Analyse fördert zutage, was "weithin unter der Aufmerksamkeitsschwelle der Politik und des Publikums" verlief - eine folgenschwere Verlagerung von Kompetenzen, die "auf leisen Sohlen" daher kam.
Der strenge Autor ist - das bleibt festzuhalten - kein Gegner, sondern ein Freund Europas. Dieter Grimm, Professor für öffentliches Recht an der Berliner Humboldt-universität und der berühmten amerikanischen Yale Law School, hält die europäische Integration für "eine Notwendigkeit", ist zugleich aber von der "tiefen Sorge erfüllt", dass sie "auf dem falschen Weg" ist. Das drückt auch der Titel seines Buches aus: "Europa ja - aber welches?"
Zwei Urteile des EuGH aus den 60er Jahren perpetuieren die Schieflage
Der Autor prüft mit kritischem Blick, wie es zu dem Demokratiedefizit gekommen ist, an dem die Gemeinschaft letztlich scheitern könnte. Wann tat sich die Kluft zwischen der "anfänglichen Europa-Euphorie" und der "heutigen Europa-Lethargie" auf? Grimm geht den Ursachen auf den Grund. Seine Einsichten lassen den Atem stocken - nicht, weil er sensationelle Neuigkeiten entdeckt, sondern weil er verblüffende Zusammenhänge herstellt, die so deutlich bisher keiner herausgearbeitet hat. Warum nicht? "Es galt ein unausgesprochenes Kritikverbot, damit das europäische Projekt nicht gefährdet würde." Der ehemalige Karlsruher Verfassungsrichter (von 1987 bis 1999) zeigt da keine Berührungsscheu.
Dieter Grimm lenkt den Blick auf Eingriffe, die Züge eines verdeckten Putschs an sich haben. Die Rede ist von zwei Urteilen des Europäischen Gerichtshofs (EuGH), die weit zurückliegen. Doch diese Rechtsprechung von 1963 und 1964 ist nicht Geschichte, sondern bittere Gegenwart. Sie wirkt bis heute fort, sie perpetuiert die Schieflage der EU - und sie ist schuld an der mangelnden Akzeptanz in Europa. Diese Konsequenzen haben die Experten erst spät erkannt, die meisten Politiker gar nicht.
Grimm bringt die "Umwälzung" auf den Punkt. Sprengkraft habe vor allem das eine Urteil entwickelt: "Indem es für das Gemeinschaftsrecht Vorrang vor dem nationalen Recht beanspruchte, selbst vor dem höchsten nationalen Recht, der Verfassung." Damit habe sich der EuGH, so der Autor, "das Tor zu seinem Verständnis der Verträge selbst geöffnet".
Was dem Nichtjuristen wie ein Staatsstreich vorkommt, empfanden Experten immerhin "als revolutionär" - "zu Recht", wie Grimm anmerkt. Er öffnet dem Laien die Augen für den Trick des EuGH. Dazu muss man wissen, dass - nach den Regeln der Kunst - auch im Völkerrecht Verträge wie Verträge ausgelegt werden - "am Willen der vertragschließenden Parteien" orientiert und damit entsprechend "eng". Doch der EuGH schuf sich "mit missionarischem Eifer" eine eigene "Agenda". Er interpretierte die Verträge "wie eine Staatsverfassung, nämlich mehr oder weniger losgelöst von dem Willen der Mitgliedstaaten". Diese Rechtsprechung veränderte, so Grimm, den "Charakter" der Verträge: "Auf eine kurze Formel gebracht, sind sie konstitutionalisiert worden" - mit verheerenden Konsequenzen.
Europa in der Hitparade? Das war einmal - heute rangiert Europa bei vielen nur noch unter ferner liefen.
(Foto: Regina Schmeken)Der Jurist erinnert in seinem Privatissimum daran, dass eine Verfassung normalerweise aus überschaubaren Regeln besteht: über Ziele, Organe, Kompetenzen, Verfahren, Grundrechte. "Je mehr sie mit Gegenständen der Gesetzgebung angefüllt wird, desto weniger Demokratie ist möglich." Eben dies passiert permanent.
In der EU rangieren selbst Peanuts auf der obersten Ebene der Normen-Hierarchie. Die Verträge sind, so Grimm, "voll von Regeln, die im Staat auf der Ebene des einfachen Rechts geregelt wären" - in der Öffentlichkeit diskutiert und im Parlament verabschiedet. In der EU dagegen sind solche Regeln in schwindelerregender Höhe angesiedelt. Dort "wird ihre Anwendung durch den EuGH quasi Verfassungsvollzug" - dies am Rat und am EU-Parlament vorbei, "außerhalb der demokratischen Prozesse", mit "tiefen Eingriffen in lang gewachsenen mitgliedstaatliche Strukturen".
Die Wissenschaft brachte die Entwicklung auf einen Begriff: "Asymmetrie zwischen negativer und positiver Integration". Negativ meint Liquidation nationalen, positiv Schaffung europäischen Rechts. Die Praxis zeigt: Es wurde fortan "leichter, nationales Recht zu beseitigen, als europäisches Recht zu erzeugen". Für die Unanwendbarkeit nationalen Rechts genügte ein Richterspruch, die Setzung europäischen Rechts erforderte Einstimmigkeit unter 28 Staats- und Regierungschefs.
Im Nachhinein erklärt sich, warum vieles am Anfang nicht gesehen wurde. "Die fallübergreifende Wirkung eines Urteils", betont Grimm, wird oft "erst sichtbar, wenn es sich zur 'ständigen Rechtsprechung' verdichtet hat." So stellte sich heraus: Die Mitgliedstaaten der EU sind "nicht mehr in der Lage", ihre eigenen Schutzstandards, etwa für den Konsumentenschutz, den Arbeitsschutz, den Gesundheitsschutz aufrechtzuerhalten. Und das Verbot staatlicher Beihilfen hat "zur Privatisierung zahlreicher öffentlicher Einrichtungen der Daseinsvorsorge geführt, ohne Rücksicht darauf, ob der Markt gleichwertige Leistungen erbringen kann".
Der Preis, den die Gemeinschaft fordert, ist hoch. Zu hoch? Es kann passieren, beklagt der Autor, "dass ein Staat Entscheidungen unterworfen wird, die er im nationalen demokratischen Prozess abgelehnt hat". Schlimmer noch: Er muss sie obendrein vertreten. Ein Teufelskreis.
Selbst Wahlen auf europäischer Ebene schaffen keine Abhilfe
Die EU-Kommission und der Europäische Gerichtshof treffen Entscheidungen, die massiv in das Leben von mehr als 500 Millionen Bürgern eingreifen - aber sie müssen sich für ihr Tun nicht demokratisch verantworten. Parlamentarier und Politiker der Nationalstaaten werden von ihren Wählern für Entscheidungen verantwortlich gemacht, die sie nicht getroffen haben, aber vollziehen müssen - selbst solche, die sie für falsch halten.
Dieter Grimm, Europa ja - aber welches? Zur Verfassung der euro- päischen Demokratie. Verlag C.H. Beck 2016, 288 Seiten, 24,95 Euro.
Bei dem administrativen Durchmarsch, der die Gesellschaft mehr veränderte als jede Revolution, ging klammheimlich der demokratische Prozess verloren. Die Bürger werden vor vollendete Tatsachen gestellt. Sie können, anders als auf nationaler Ebene, am Zustandekommen von EU-Normen weder passiv noch aktiv teilhaben. Es gibt keinen öffentlichen Diskurs und keine parlamentarische Debatte, nur eine EU-Verordnung mit Gesetzeskraft oder ein EuGH-Urteil mit Bindungswirkung, die wie der Blitz aus heiterem Himmel kommen. In dieser "Verselbständigung der exekutiven und judikativen Organe von den politischen Organen der EU und dem Willen der Mitgliedstaaten" sieht Grimm "das eigentliche Demokratieproblem der EU".
Selbst die europäischen Wahlen schaffen, was das Demokratiedefizit anbelangt, keine Abhilfe. Die Parteien, die der Bürger wählen kann, "sind nicht die Akteure im Europäischen Parlament", "die Fraktionen, die dort als Akteure auftreten, kann man nicht wählen".
Das Buch widerspiegelt den Reichtum an Erfahrungen, die der Autor in Jahrzehnten als Wissenschaftler, Hochschullehrer und Verfassungsrichter gesammelt hat. Ein epochales Werk, dem zu wünschen ist, dass die Adressaten seinen Rat ernst nehmen: Die Verträge auf einen "verfassungsartigen Teil" zu beschränken und alles andere "auf die Ebene einfachen Rechts" herabzustufen. "Damit in der EU möglich wird, was in jedem demokratischen Staat möglich ist: dass der Kurs der Rechtsprechung für die Zukunft politisch durch das Gesetz geändert werden kann."
Rolf Lamprecht schreibt über Rechtspolitik. Er ist seit 1968 Korrespondent bei den Obersten Gerichtshöfen in Karlsruhe.