Ergebnisse des EU-Gipfels: Warum Ungarn und Polen jubeln

Der Gipfel hat es verpasst, den Zugang zu EU-Geld und rechtsstaatliche Kriterien überzeugend zu verknüpfen. Ungarns Regierungschef Orbán feiert, das Europaparlament will sich wehren.

Man kann es simpel ausdrücken: Viktor Orbán hat gewonnen. Der ungarische Premier selbst sah das zumindest so, als er nach Ende des EU-Gipfels am Montagmorgen auf einer gemeinsamen Pressekonferenz mit seinem polnischen Kollegen jubelte, beide Länder hätten "ihren nationalen Stolz verteidigt". Orbáns Strategie für dieses Treffen war offensichtlich: Er wollte sich seine Zustimmung für den Wiederaufbaufonds und die Rettung Südeuropas durch Zugeständnisse beim Thema Rechtsstaatlichkeit abkaufen lassen. Und das ist ihm nach eigenen Worten gelungen: "Wir haben erfolgreich allen Versuchen widerstanden, die den Zugang zu EU-Geld mit rechtsstaatlichen Kriterien verknüpft hätten."

Das stimmt nicht ganz, aber fast. Die Absicht, Polen und Ungarn, die seit Jahren in Richtung "illiberale Demokratie" abdriften, zurück auf den rechten Weg zu zwingen - indem man sie dort trifft, wo es wehtut, nämlich beim Geld -, diese Absicht ist weichgespült worden. In den Schlussfolgerungen stehen nur noch schüttere Sätze dazu. Der Gipfel unterstreicht die Bedeutung, die der Achtung der Rechtsstaatlichkeit zukomme. "Vor diesem Hintergrund" werde eine "Konditionalitätsregelung" zum Schutz des künftigen EU-Haushalts und des Corona-Wiederaufbauplans eingeführt. Das Geld soll also gegen Bedingungen vergeben werden. "In diesem Zusammenhang" werde die Kommission bei Verstößen Maßnahmen vorschlagen, die vom Rat der EU mit qualifizierter Mehrheit angenommen werden.

Noch am Abend zuvor, im jüngsten Verhandlungsvorschlag von Ratspräsident Charles Michel, las man viel Ehrgeizigeres, Härteres. Da war die Rede von einem "Konditionalitätssystem", um offensichtliche rechtsstaatliche Mängel in den Mitgliedstaaten zu beheben, wenn dies nötig sei, um den EU-Haushalt, die Corona-Hilfen und die finanziellen Interessen der Union zu schützen. Die Mängel hätten anhand "klarer und ausreichend präziser" Kriterien benannt werden sollen.

Die jetzige Formel, auf die man sich am Montag auch unter deutscher Mithilfe verständigte, ist so schwammig, dass Experten es für möglich halten, dass Ungarn und Polen um jegliche finanzielle Sanktion herumkommen. Gemäß einem früheren Vorschlag der Kommission hätte es einer qualifizierten Mehrheit bedurft, um Strafmaßnahmen zu stoppen - eine viel gefährlichere Drohung für Sünder, denn eine solche Mehrheit ist schwer zu organisieren. Diese Option hatte Ratspräsident Charles Michel schon im Februar, als der erste Gipfel zum künftigen EU-Budget scheiterte, aus der Hand gegeben.

Michel bestritt zwar, dass eine starke Lösung zugunsten des Kompromisses geopfert worden sei. Und der Niederländer Mark Rutte, der die Rechtsstaatsklausel zur Bedingung für ein Ja gemacht hatte, betonte sogar tapfer, mit der Lösung "können die Auszahlungen gestoppt werden". Doch die Einschätzung der SPD-Europaabgeordnete Katarina Barley kommt der Realität wohl näher: "Schöne Worte" stünden in der jetzigen Rechtsstaatsformel, "aber "wahrscheinlich sehr wenig Inhalt", der Gipfel sei "eingeknickt".

Hat Orbán die Kollegen erpresst? Offensichtlich reifte in Berlin und Paris früh die Einsicht, letztlich auf Ungarn und Polen angewiesen zu sein, die das ganze Corona-Konstrukt sonst zu Fall hätten bringen können, schließlich wird einstimmig entschieden. Orbán hatte während des Gipfels energisch mit seinem Veto gedroht, falls es bei der geplanten Koppelung zwischen Geld und Rechtsstaatlichkeit bleibe. Wahrscheinlich hat er auch darauf bestanden, dass das laufende Rechtsstaatsverfahren gegen Ungarn nach Artikel 7 des EU-Vertrags noch in diesem Halbjahr beendet wird. Ungarische Medien berichten von einem entsprechenden Deal mit Angela Merkel. Das wurde zwar dementiert, aber die Bundeskanzlerin antwortete am Montagmorgen doch recht vage auf eine entsprechende Frage. Orbán wolle, dass daraus "keine Hängepartie" werde, man wolle Ungarn dabei unterstützen, aber die entscheidenden Schritte müsse das Land schon selber gehen.

Damit könnte ein seit Jahren andauernder Prozess vorerst in der Sackgasse landen. Die Rechtsstaatlichkeit, das Prinzip, wonach sich alle Mitgliedsstaaten einem gemeinsamen Werte- und Grundrechtskanon verschreiben, ist kein "nice-to-have", sondern fundamental für die EU, was oft unterschätzt wird. Sie ist nicht nur "Ausdruck unserer gemeinsamen Identität", wie die EU-Kommission im vergangenen Jahr erklärte, sondern auch für das Funktionieren der EU unerlässlich. So kann es einen echten gemeinsamen Binnenmarkt nur geben, wenn sich Gerichte auf die rechtsstaatliche Qualität von Urteilen in anderen Mitgliedsstaaten verlassen können.

Spätestens nach den Reformen in Polen, die den Einfluss der Exekutive auf die Justiz deutlich gestärkt haben, ist dies fraglich. Erste Gerichte in anderen Mitgliedstaaten haben dies schon festgestellt. Die EU versuchte lange Zeit, gegenzuhalten mit den Mitteln, die die Verträge ihr geben: Vertragsverletzungsverfahren, Urteile des Europäischen Gerichtshofs. Inzwischen laufen sowohl gegen Polen als auch gegen Ungarn die Artikel-7-Verfahren, die in letzter Konsequenz zum Entzug von Stimmrechten im Ministerrat führen können und als "Atombombe" gelten.

Doch zeigt sich, dass die Instrumente nicht ausreichen, weil Sanktionen letztlich einstimmig verhängt und jeweils von Polen oder Ungarn gestoppt werden können. Deshalb hat unter anderem die Bundesregierung schon vor Jahren vorgeschlagen, andere Wege zu gehen, sprich: die Auszahlung von Strukturmitteln an rechtsstaatliches Wohlverhalten zu binden. Das hat Orbán nun im Kern abgeschwächt.

Ein minimales Schlupfloch hat sich der EU-Gipfel immerhin offen gelassen: Die Staats- und Regierungschefs wollen sich "rasch" wieder mit der Angelegenheit befassen. Das Europaparlament, das nun am Zug ist, will bei der Rechtsstaatlichkeit gegensteuern, so viel es kann. "Die EU-Regierungen müssen sich auf harte Verhandlungen mit dem Europäischen Parlament einstellen, das seinen Einfluss nutzen wird, um den Schaden zu begrenzen", erklärte die Grünen-Abgeordnete Ska Keller. Dass sehr viel dabei herauskommen wird, ist zu bezweifeln.