"Afrikas Probleme müssen in Afrika gelöst werden", das war der Satz, mit dem der damalige Bundesinnenminister Otto Schily 2004 eine Idee lancierte: Flüchtlinge aus Libyen oder aus dem Sudan sollten gar nicht erst nach Europa gelangen, sondern in "Außenstellen" der EU gebracht werden, die in Marokko, Tunesien und Libyen zu bauen seien. Mithilfe der "Aufnahmeeinrichtungen", wie Schily sie später nannte, um das Wort "Lager" zu vermeiden, könnte man die Migranten von der gefährlichen Weiterreise abhalten und nahe ihrer Heimat unterbringen - bis auf "Einzelfälle", die Europa aufnehmen würde.
Der SPD-Politiker erfuhr viel Kritik damals, seine Idee verpuffte. Der dahinter- steckende Ansatz stammt nicht von Schily. Er ist Teil der in den Neunzigerjahren entstandenen Strategie, die EU-Außengrenze nach Süden zu verschieben und Afrikas Staaten als Wächter der Festung Europa einzusetzen. Dieses Ziel wurde denn auch weiterverfolgt, in Kooperation mit Libyens Diktator Muammar al-Gaddafi, dem man Geld und Überwachungstechnik gab, damit er Europa die Flüchtlinge vom Leibe halte. Oder in der Zusammenarbeit zwischen Spanien, Marokko und Mauretanien, dank derer die westafrikanische Fluchtroute nahezu stillgelegt wurde. Auf anderen Wegen aber gelangen immer noch Hunderttausende nach Europa, weshalb die EU jetzt auf besagten Ansatz zurückgreift.
Europa will mit den Regierungen verhandeln. Dabei sind einige von ihnen selbst die Fluchtursache
Nach der Katastrophe vor Lampedusa im April, bei der etwa 800 Flüchtlinge ertranken, wurde rasch ein Gipfeltreffen mit Afrika organisiert. Inzwischen ist die Lage im Mittelmeer zwar nicht mehr ganz so dramatisch, nicht zuletzt weil die EU wieder mehr Schiffbrüchige aus dem Wasser holt. Auch hat sich das Problem Richtung Griechenland und Balkan verschoben. Dennoch will die EU kommende Woche in Maltas Hauptstadt Valletta 35 Staaten nördlich des Äquators zum besseren Mitmachen bewegen. Aus Afrika, so sieht es die EU, kommen viele, die nicht schutzbedürftig sind und deshalb nicht in Europa bleiben dürfen. Die Rückführungsrate liegt bei diesen "illegalen Migranten", wie sie die EU nennt, aber deutlich unter 50 Prozent.
Die Kernfragen in Malta lauten daher: Wie kann man die Herkunftsstaaten motivieren, ihre Bürger von der Ausreise abzuhalten oder sie nach der Abschiebung wieder aufzunehmen? Und wie kann man Transitstaaten dazu bringen, ihre Grenzen zu verstärken und den Menschenschmuggel zu bekämpfen? Befriedigende Antworten sind nicht zu erwarten. Mit vielen Herkunftsstaaten hat die EU längst Rückübernahme-Vereinbarungen getroffen, die aber nicht umgesetzt werden. Deshalb weigern sich auch Transitstaaten in Nordafrika mitzumachen. Das Grundproblem zeigt die Europa-Abgeordnete Ska Keller von den Grünen auf: "Die eingeladenen Staaten haben keinerlei Interesse daran, ihre Leute aufzuhalten oder zurückzunehmen. Denn dann müssten sie sich um sie kümmern, und das bringt nur Scherereien." In Ländern wie Eritrea oder dem Sudan sind die Regierungen selbst die Hauptfluchtursache. Wenn junge, kritische Menschen das Land verlassen, kann das Diktatoren nur recht sein.
Um sie umzustimmen, muss die EU etwas bieten. Und das tut sie, wie Vorbereitungsdokumente zeigen, die in einen "Valletta-Aktionsplan" münden sollen. Europa setzt alle Spielarten von Entwicklungshilfe ein, um Wirtschaft, Bildung, Umwelt, Infrastruktur in den Ländern zu verbessern, Armut zu reduzieren und Rückkehrer wieder in die Gesellschaft einzugliedern. Außerdem will es den Rechtsstaat stärken, Korruption bekämpfen, Polizisten und Grenzschützer unterweisen und ausrüsten, sowie den Informationsaustausch zwischen den Sicherheitsbehörden verbessern.
Transitzonen - "Die Leute wollen da einfach nicht hin"
Auch Schilys Plan wird in der Sahelzone aufgewärmt: In Niger, wo viele westafrikanische Fluchtrouten zusammenlaufen, will die EU noch vor Jahresende ein "Multifunktionszentrum" als Pilotprojekt eröffnen. Es solle Migranten einerseits "lokalen Schutz bieten", so die EU-Kommission, sie aber auch "realistisch informieren über den wahrscheinlichen Erfolg einer Weiterreise und die Gefahren, denen sie begegnen können". Zudem biete man den Migranten Hilfe bei der "freiwilligen Rückkehr" in ihr Herkunftsland an.
Was der EU fehlt, sind Druckmittel, um die afrikanischen Staaten zur Zusammenarbeit zu zwingen. Ihr bleibt nur das Zuckerbrot. Die Formel dafür heißt "mehr für mehr": Wer mehr kooperiert, erhält mehr Hilfe. Oder mehr Visa für Studenten und Geschäftsleute. Oder mehr Geld. In Malta werde "das Rad nicht neu erfunden", sagt ein EU-Diplomat. Alle Vorschläge im "Aktionsplan" fußen auf bestehenden Initiativen, bei denen die EU mit verschiedenen Staatengruppen zusammenarbeitet, stets mit dem Ziel, die Migration einzudämmen. Neu ist, dass zusätzliches Geld fließen soll. 1,8 Milliarden Euro steckt die Kommission in einen "trust fund" für Afrika und hofft, dass die Mitgliedstaaten noch einmal so viel drauflegen.
Mit ihrer Agrar- und Handelspolitik schwäche die EU Afrika immer noch, sagen Kritiker
Menschenrechtler und Entwicklungsexperten greifen die Strategie der Europäer von mehreren Seiten an. Kritisiert wird zunächst, dass sich die EU mit zweifelhaften Herrschern einlasse und damit ihre Werte verrate. Etwa im Khartum-Prozess, der Ende 2014 mit den Ländern am Horn von Afrika gestartet wurde. "Viele der Projekte, die hier bisher vorgeschlagen wurden, hören sich schön an", sagt Lotte Leicht von Human Rights Watch. Aber die Partner seien Staaten wie Eritrea, Äthiopien, der Sudan und Ägypten, in denen es laufend zu Menschenrechtsverletzungen komme. Bei Eritrea redeten die UN inzwischen von Verbrechen gegen die Menschlichkeit, sagt Leicht. Der vom Internationalen Strafgerichtshof gesuchte sudanesische Präsident Omar al-Baschir ist zwar nicht nach Malta eingeladen, dafür einige seiner Minister.
In der Kritik steht auch das "Mehr-für-mehr"-Prinzip. "Das ist extrem zynisch", sagt die Grüne Ska Keller. "Entwicklungshilfe sollte für Entwicklung gewährt werden und nicht für Wohlverhalten bei der Bekämpfung der Migration." Gleichzeitig lege es die EU mit ihrer Agrar-, Fischerei- oder Handelspolitik noch immer darauf an, Afrika zu schwächen, etwa durch den Export von Geflügelresten oder billigem Milchpulver. Eine durchdachte, langfristige Strategie für den Kontinent sei nicht erkennbar, sagt Robert Kappel vom Hamburger GIGA-Institut. Die Jugendarbeitslosigkeit in den Sahel-Ländern liege bei 50 Prozent, fast ein Drittel der Kinder gehe nicht zur Schule. Das sei eine "Steilvorlage" für Extremisten. "Das Einzige, was die Afrikaner motivieren würde, in ihren Ländern zu bleiben, ist die Aussicht auf ein menschenwürdiges Dasein." Insofern werde man mit den geplanten Aufnahmelagern dasselbe Problem bekommen wie mit Transitzonen in Deutschland: "Die Leute wollen da einfach nicht hin." Um die Probleme in Afrika wirklich anzugehen, müsse sehr viel mehr Geld investiert werden, meint Kappel.
Es würde schon helfen, manches zu unterlassen, ergänzt Bernd Mesovic von Pro Asyl: etwa die Praxis internationaler Konzerne, sich in Ländern wie Äthiopien große Stücke Land zu kaufen. Damit zerstöre man die lokale Subsistenzwirtschaft und schaffe weitere Anreize zum Gehen.
Den Beamten in Brüssel ist solche Kritik bekannt, sie behaupten auch nicht, die Fluchtursachen in Afrika mit ihren Plänen für den Malta-Gipfel zu beseitigen. "Aber die Option, nichts zu tun", sagt einer von ihnen, "die gibt es eben auch nicht."
