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Bundesverfassungsgericht:Kontrolle ist besser

BVerfG-Urteil zu Anleihenkaufprogramm der EZB

Urteilsverkündung in Corona-Zeiten: Andreas Voßkuhle (M), Vorsitzender des Zweiten Senats beim Bundesverfassungsgericht, sowie Berichterstatter Peter M. Huber und Doris König.

(Foto: dpa)

In ihrem spektakulären Urteil verlangen die Karlsruher Richter von Europas Notenbankern vor allem eines: Sie sollen endlich mehr Rechenschaft über ihr Tun ablegen.

Auch eine leicht überirdische Institution wie das Bundesverfassungsgericht existiert nicht jenseits der Viren. Man konnte das bei der Urteilsverkündung an diesem Dienstag besichtigen. Im schütter besetzten Sitzungssaal saßen einige Beschwerdeführer mit ihren juristischen Vertretern. Der CSU-Politiker Peter Gauweiler war wieder da, Dauerkläger in Karlsruhe, auch Bernd Lucke war gekommen sowie Markus Kerber, der eine Gruppe von Beschwerdeführern vertritt. Alle vereint im Ziel, die Anleihekäufe der Europäischen Zentralbank, die sich auf 2,6 Billionen Euro summiert haben, verfassungsrechtlich rügen zu lassen. Aber eben getrennt durch großzügig bemessene Schutzzonen. Doch auch der Zweite Senat, sonst ein dicht aufgereihter Achter, lief dieses Mal nur zu fünft auf. Mitentschieden hätten alle, sagte Gerichtspräsident Andreas Voßkuhle, aber für die Urteilsverkündung habe man gelost. Wegen der Viren.

Irgendwas mit Viren schien dann auch im Urteil vorzukommen, wenigstens konnte es sich für Nichtlateiner und Nichtjuristen so anhören. Gleich im dritten Satz fiel der Begriff "Ultra vires", aber natürlich wollte Voßkuhle damit nicht eine Welt jenseits der Viren heraufbeschwören, die sich derzeit alle sehnlichst wünschen. "Vires", das wissen Juristen und Lateiner, steht für Kräfte, aber eben auch für Zuständigkeiten und Kompetenzen. Das Gericht stellte nun fest: Mit seinem mehr als zwei Billionen Euro schweren Anleihekauf habe die EZB jenseits ihrer Kompetenzen gehandelt. Und nicht nur dies: Auch der Europäische Gerichtshof (EuGH), eigentlich der berufene Kontrolleur der Zentralbank, habe seinerseits den sicheren Boden seiner Zuständigkeit verlassen.

Die EZB muss innerhalb von drei Monaten reagieren

Auf den ersten Blick liest sich das Urteil wie eine Kampfansage. Das Urteil des EuGH, mit dem er vor anderthalb Jahren das Kaufprogramm der EZB durchgewinkt hatte, sei "methodisch nicht vertretbar". Selbst das böse Wort Willkür fällt. Das sieht nicht nach dicker Freundschaft aus. Aber so harsch die Ansage des Verfassungsgerichts auch klingen mag: Eine Kriegserklärung ist das nicht. Dafür kennen sich die Richter in Karlsruhe und Luxemburg zu gut. Es ist eher eine besondere Form des, nun ja, Dialogs, wie man ihn zwischen den beiden Gerichtshöfen pflegt. Man fühlt sich ja einem gemeinsamen europäischen Gerichtsverbund angehörig. Da dürfen auch mal harte Worte fallen.

Was seine unmittelbaren Wirkungen angeht, ist das Urteil aus Karlsruhe in der Tat nicht so bombastisch, wie die Konfliktrhetorik vermuten lässt. Die EZB soll ihre Entscheidung zum Anleihekauf fortan so begründen, dass sich von außen nachvollziehen lässt, wie man die verschiedenen Belange gegeneinander abgewogen hat - Inflationsziele hier, Niedrigzinsen dort. Diese Dokumentation soll eine Überprüfung der Verhältnismäßigkeit möglich machen - also der Frage, ob die EZB wirklich so viel Geld in die Hand nehmen musste, um ihre Ziele zu erreichen.

Ein klein wenig Druck aus Karlsruhe

Notenbanker sind so etwas zwar nicht gewohnt. Entscheidungen hübsch begründen, damit Richter sie prüfen können, das kennt man eher aus dem deutschen Behördenalltag. Andererseits dürfte es für die Zentralbank kein Hexenwerk sein, ihre Überlegungen schriftlich darzulegen. Ein klein wenig Druck macht Karlsruhe aber schon: Die Bundesbank darf am noch laufenden Programm nicht mehr mitwirken, wenn die EZB innerhalb von drei Monaten keine solche Abwägungsentscheidung hinbekommt.

Entscheidend ist aus Karlsruher Sicht, dass sich die EZB nicht nur auf das Inflationsziel von an die zwei Prozent fixiert, das Leitschnur seiner Währungspolitik ist. Sie muss vielmehr auch die wirtschaftlichen Auswirkungen im Blick haben - die bei einem solchen Volumen kaum wegzudiskutieren sind. Der Zweite Senat wird hier sehr konkret. Ein Anleihekaufprogramm verbessere nicht nur die Refinanzierungsbedingungen der Mitgliedsstaaten, es wirke sich auch auf den Bankensektor aus, der risikobehaftete Staatsanleihen in die Bilanzen des Euro-Systems übernehme. Das habe Konsequenzen für Aktionäre und Sparer, für Mieter und Immobilieneigentümer - also für alle. "So ergeben sich etwa für Sparvermögen deutliche Verlustrisiken, während die Immobilienpreise überproportional steigen", sagte Voßkuhle. Und der Niedrigzins halte Unternehmen am Markt, die sonst kaum lebensfähig seien.

Das Urteil kann als Aufforderung an den EuGH verstanden werden, endlich seinen Job zu tun

Der Sinn des höchstrichterlichen Manövers ist leicht zu durchschauen. Der ewige Vorwurf an die EZB lautet ja, sie betreibe in Wahrheit Wirtschaftspolitik, obwohl ihr Mandat in den Verträgen auf Währungspolitik beschränkt ist. Zwar wird beides auch in den EU-Verträgen nicht ganz trennscharf auseinandergehalten, immerhin darf die EZB durchaus "die allgemeine Wirtschaftspolitik" der EU unterstützen. Der Karlsruher Vorwurf an den EuGH aber reicht weiter: Er habe diese Unterscheidung weitgehend aufgegeben. Der Kontrolleur in Luxemburg soll künftig seinen Job ernst nehmen, heißt das.

Wird die EZB, die von Krise zu Krise den Retter in der Not spielt, damit eingeengt? "Das würde ich verneinen", sagt Martin Nettesheim, Professor für Europarecht in Tübingen. Für die Anleihekäufe der EZB ließen sich gute Gründe anführen. Wenn diese Gründe nachvollziehbar gegen die wirtschaftlichen Risiken abgewogen würden, dann dürften die Gerichte hier wohl kaum einschreiten. Wichtig sei in diesem Zusammenhang auch das, was nicht im Urteil stehe, sagt Nettesheim. In welchem Maße die EZB Wirtschaftspolitik betreiben dürfe, dazu hätten die Richter in Karlsruhe nichts gesagt. Das heißt: Wenn hier kein klarer Maßstab vorgegeben ist, bleibt der Spielraum der Zentralbank groß.

Trotzdem geht es den Karlsruher Richtern - als Berichterstatter ist der Europarechtler Peter Huber zuständig - ersichtlich darum, dem Handeln der EZB einen rechtlichen Rahmen zu verleihen. Denn so unabhängig die Institution nach den Buchstaben der EU-Verträge auch sein mag: In jeder Krise wird sie aufs Neue mit den Begehrlichkeiten der EU-Staaten konfrontiert, eine expansive Version der Währungspolitik zu betreiben, die die Zinsen senkt, den Staaten damit Spielraum verschafft und zugleich die Wirtschaft ankurbelt. Ob das im Ergebnis gut oder schlecht ist, weiß man meist nicht sofort. Die Folgen steigender Staatsschulden können sich auch erst ein, zwei Generation später zeigen. Das Credo der Karlsruher Richter ist daher: Besser, man hält sich in einer solchen Situation an das, was vereinbart ist, an die Verträge und das darin festgelegte Mandat der EZB. Oder, anders ausgedrückt: ans Recht.

Wo steht eigentlich im Grundgesetz, dass Karlsruhe zuständig ist?

Es sieht also ganz danach aus, als sei das Verfassungsgericht nach einem atemberaubenden Jahrzehnt ans Ziel gekommen. 2014 legte das Gericht erstmals ein solches Verfahren dem EuGH vor, damals ging es um den Krisenretter Mario Draghi, der zwei Jahre zuvor gelobt hatte, den Euro zu retten - "whatever it takes". 2015 lenkte der EuGH zunächst ein und sagte: Ja, die EZB unterliegt unserer gerichtlichen Kontrolle. 2017 schickte das Verfassungsgericht wieder einen Beschluss nach Luxemburg, da ging es bereits um das aktuelle Anleihekaufprogramm - und man formulierte schwerste Bedenken: Verstoß gegen das Verbot monetärer Haushaltsfinanzierung, Übergriff auf die Haushaltshoheit, Wirtschafts- statt Währungspolitik. 2018 antwortete der EuGH, das sei schon in Ordnung, was die EZB da mache. Also traf man sich vergangenen Sommer erneut zur Verhandlung in Karlsruhe, und schon da zeichnete sich ab, dieses Mal wird ein ernstes Wort aus Karlsruhe fällig. Ultra vires.

Wer sich bei alldem fragt, wo genau eigentlich im Grundgesetz steht - nur dafür ist Karlsruhe zuständig -, dass sich das deutsche Verfassungsgericht zum Wächter europäischer Währungspolitik emporschwingen kann, der muss ein wenig blättern. Es ist Artikel 38, mit dem das Gericht die Brücke nach Europa geschlagen hat, das Wahlrecht - also die Demokratie. Die EZB darf sich nicht vom demokratischen Souverän lösen wie ein Fesselballon vom Boden, so lautet die Logik. Die EU bleibt an die Mitgliedstaaten gebunden. Und damit irgendwie auch ans Grundgesetz.

© SZ vom 06.05.2020/kit
Europäische Zentralbank in Frankfurt

Europäische Zentralbank
:Karlsruhe urteilt zu EZB-Anleihekäufen

Darf die EZB im großen Stil Anleihen kaufen, um bedürftigen Staaten zu helfen? Am Dienstag entscheidet das Bundesverfassungsgericht über eine durch die Corona-Krise wieder existenzielle Frage.

Von Cerstin Gammelin

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