EZB-Urteil: Wie es zum großen Knall kommen konnte

Das Bundesverfassungsgericht hat sich in einen Kompetenzstreit mit dem Europäischen Gerichtshof verstrickt. Wie die Rivalität aufgelöst werden könnte, weiß im Moment niemand so genau.

Mit Kritik hatte man durchaus gerechnet. Ein gewagtes Urteil zu einem kontroversen Thema - dass dies Gegenwind entfachen würde, war auch den hohen Karlsruher Richtern klar. "Aber dass es so schlimm wird, hätte ich nicht gedacht." So war es aus den Reihen des Bundesverfassungsgerichts zu hören.

Das Zitat ist ein Vierteljahrhundert alt, es fiel im August 1995, als ein Orkan der Entrüstung über das Gericht hinwegfegte, ausgelöst vom Kruzifix-Beschluss, der die Kreuze aus den Klassenzimmern entfernen wollte. Der Sturm, den das jüngste Urteil zu den Anleihekäufen der Europäischen Zentralbank (EZB) entfacht hat, liegt zwei Windstärken darunter. Wer vor und nach dem Urteil mit den Richtern gesprochen hat, der konnte wahrnehmen: Mit einem pikierten Europäischen Gerichtshof (EuGH) haben sie gerechnet. Und mit einer grollenden EZB-Präsidentin, die noch nie zum Freundeskreis des Gerichts zählte. Nicht erwartet hat man eine Drohung aus Brüssel, Deutschland mit einem Vertragsverletzungsverfahren zu überziehen.

"Die Kritiker haben entweder die Stoßrichtung nicht verstanden oder wollen sie nicht sehen"

Die offizielle Wortwahl ist natürlich eine andere. "Selbstverständlich war uns klar, dass diese Entscheidung auch im Ausland mit großer Aufmerksamkeit gelesen wird", beschwichtigte Gerichtspräsident Andreas Voßkuhle in der Zeit. "Die Kritiker haben entweder die Stoßrichtung nicht verstanden oder wollen sie nicht sehen", sagte der im EZB-Verfahren federführende Richter Peter Michael Huber der Süddeutschen Zeitung. Aber dass Richter in Interviews erläutern, was 135 Seiten Begründung nicht deutlich machen, zeigt das Vermittlungsproblem. Auch dies ist übrigens eine Lehre aus 1995: Ein Gericht spricht nur durch seine Urteile, das ist von gestern.

Wer verstehen will, wie es zu dem großen Knall kommen konnte, muss ein paar Jahre zurückgehen. Im Herbst 2013 brütete der Zweite Senat gerade über dem ersten Verfahren zu den EZB-Anleihekäufen aus dem OMT-Programm, die Mario Draghi mit den legendären Worten "Whatever it takes" angekündigt hatte. Sollte das Karlsruher Gericht den EuGH anrufen, erstmals in seiner Geschichte? Es fühlte sich ungewohnt an, als oberstes Gericht einen anderen Gerichtshof um dessen Entscheidung zu bitten. Würde das als Unterwerfungsgeste verstanden? Manche im Senat warben dafür, andere waren skeptisch. Wandelte man sich damit nicht vom Hüter des Grundgesetzes zum Mitspieler in der europäischen Währungspolitik? Wagte sich das Gericht damit in eine ihm eigentlich fremde Sphäre, die von politischen und ökonomischen Parametern diktiert ist? "Wir sind in einer Umbruchphase", sagte einer der Richter damals. "Wo das hinführt, kann keiner absehen."

Das Ergebnis ist bekannt. Im Frühjahr 2014 schickte das Verfassungsgericht seinen ersten Vorlagebeschluss nach Luxemburg - formal also eine Anfrage, aber sie trug ein Ausrufezeichen. Aus Karlsruher Sicht betrieb die EZB Wirtschaftspolitik und Haushaltsfinanzierung, sie überdehnte also ihr Mandat. Der EuGH möge das doch bitte klären. Das war auch deshalb ein unerhörter Schritt, weil man gar nicht so recht erkennen konnte, wessen Grundrechte überhaupt verletzt sein sollten. Der Senat zog eine kühne Linie von einem Recht auf Demokratie, das er im Wahlrecht entdeckt haben wollte, über die europäischen Verträge bis zum Turm der Zentralbank. Die Anti-EZB-Kläger um Peter Gauweiler hatten damit ein Dauerticket für Karlsruhe gelöst. Und das Gericht konnte sich sicher sein, dass jede Bewegung der EZB weitere Klagen nach sich ziehen würde.

Zwei Mitglieder des Senats formulierten damals abweichende Meinungen, die man aus heutiger Sicht als visionär bezeichnen muss. Michael Gerhardt riet zur Zurückhaltung: "Dem Bundesverfassungsgericht obliegt keine allgemeine Verfassungsaufsicht." Gertrude Lübbe-Wolff mahnte, schon am Anfang der Reise an das mögliche Ende zu denken. Wen wollte man denn wozu verurteilen? Die EZB steht nicht unter Karlsruher Jurisdiktion. Also könnte man die Bundesregierung verurteilen, ihr Missfallen auszudrücken, oder den Bundestag, eine Debatte abzuhalten, spottete die Richterin. Antworten seien schwierig, gewiss. "Nur sollte man sich auf große Wüstenwanderungen, die zu keiner Quelle führen, gar nicht erst schicken lassen."

Der Zweite Senat aber wanderte weiter, angeführt von Voßkuhle und Huber, und hatte zunächst sogar Erfolg. 2015 akzeptierte der EuGH seine Rolle als Kontrolleur der EZB - weniger streng, als von Karlsruhe intendiert, aber immerhin. Die EZB sollte fortan daran erinnert werden dürfen, dass ihr Mandat eben nicht uferlos sei. Das war und ist ein legitimes Anliegen, schon deshalb, weil die Mitgliedstaaten hier kein Korrektiv sind. Sie nehmen die Rolle der EZB als Krisenretter nur allzugern hin.

Ganz nebenbei hatte das Verfassungsgericht auch im Wettstreit mit dem EuGH Boden gutgemacht. Denn das oberste EU-Gericht - das wird in der aktuellen Debatte gern übersehen - ist mindestens so expansiv wie das Karlsruher Gericht. "Stoppt den Europäischen Gerichtshof", forderte 2008 der ehemalige Bundespräsident Roman Herzog, einst selbst an der Spitze des Verfassungsgerichts. Das war zu schrill, traf aber einen Kern. Der EuGH fand - oder erfand - Kompetenzen, die eigentlich im nationalen Terrain lagen. Auch bei den frisch formulierten EU-Grundrechten setzte der EuGH auf Ausdehnung, sehr zum Ärger der Karlsruher Richter. Und selbst im allgemein gelobten Versuch des EuGH, den Niedergang der polnischen Justiz mit Mitteln des europäischen Rechts aufzuhalten, liegt ein gutes Stück europäischer Expansion. Dass die EU für die nationale Justiz zuständig sei, hatte bis dahin noch niemand behauptet. Der EuGH nutzt die Gunst der Krise, ätzten sie in Karlsruhe.

Eine der zentralen Figuren des Urteilsspruchs scheidet nun aus

Dennoch schien alles ganz gut zu laufen. Deutsche und europäische Richter stehen im Kontakt. EuGH-Präsident Koen Lenaerts hielt beim 60. Geburtstag von Peter Michael Huber eine Rede. Was also ist schiefgelaufen? Aus ihrer Sicht hatten die Karlsruher Richter mit ihrem Urteil einen Weg gefunden, der keinem wehtut - eine Verhältnismäßigkeitsprüfung. Also ein Stück Papier, auf dem die EZB darlegen sollte, warum sie ein, zwei Billionen Euro ausgeben wollte.

Sollte das zu viel verlangt sein? Gründe für die Eskalation findet man auf beiden Seiten. Das Urteil des EuGH, dem Karlsruhe nun die Gefolgschaft verweigert hat, war in der Tat ungeschickt und las sich, als wolle man die Kontrolle über die EZB nur in der Theorie, nicht aber als praktische Aufgabe akzeptieren. Das Karlsruher Urteil enthält seinerseits Schwachpunkte, und zwar solche, die in Lübbe-Wolffs Wüstenwanderungs-Gleichnis vorhergesagt sind. Denn das Gericht kann allein deutsche Akteure zum Handeln zwingen - aber wozu genau? Bundesregierung und Bundestag sollten darauf "hinwirken", dass die EZB ihrer Aufgabe nachkomme. Wie das gegenüber einer unabhängigen Institution funktionieren soll, bleibt offen. Und dann die Bundesbank: Wenn sie, wie von Karlsruhe gewünscht, eine weitere Beteiligung an den Ankäufen verweigerte, geriete sie in eine Zwickmühle zwischen europäischem und deutschem Recht. Wüste, wohin man schaut.

Wie geht es also weiter? Dass das Verfassungsgericht so einen Stunt wiederholen wird, ist nach dem Schock der vergangenen Tage eher unwahrscheinlich. Das Gericht ist auf Akzeptanz angewiesen, da darf man nicht ständig ins Risiko gehen. Und eine der zentralen Figuren, Andreas Voßkuhle, scheidet nun aus. Auf seinen Richterposten wird Astrid Wallrabenstein nachrücken, eine Professorin aus Frankfurt, nominiert von den Grünen. Sie soll an diesem Freitag im Bundesrat gewählt werden. Die EZB gehört nicht zu ihren Themen - aber in Sachen Europa dürfte sie moderater zu Werke gehen.

Ob aber der EuGH den Affront aus Karlsruhe schlucken wird, ist nicht ausgemacht. Nach dem Urteil hat er in einer Pressemitteilung sehr schmallippig auf den Vorrang des europäischen Rechts hingewiesen. Am 2. Juni steht in Luxemburg eine Verhandlung in mehreren rumänischen Rechtsstaatsverfahren bevor. Eine der Fragen betrifft das Verhältnis zwischen Verfassungsgericht und europäischem Recht.