Brexit Wer soll am Ende schlichten?

Willkommen in Nordirland: Die innerbritische Grenze ist das heikelste Thema der Brexit-Verhandlungen.

(Foto: Getty Images)
  • Zusätzlich zum Brexit-Vertrag zwischen der EU und Großbritannien soll es zwei juristisch bindende, neue Dokumente geben.
  • Großbritannien soll ein Schiedsgericht anrufen können, wenn die EU das Königreich dauerhaft im Backstop "gefangen hält".
  • Bis Ende 2020 wollen Brüssel und London außerdem alternative technische Lösungen finden, die Zollkontrollen an der irisch-nordirischen Grenze ersetzen.
Von Thomas Hummel und Thomas Kirchner

Reicht es diesmal? Hat Theresa May genug Substanz aus Straßburg mitgebracht, um die Skeptiker zu überzeugen? Im Kern geht es bei den Zugeständnissen der EU wieder um den Backstop, die Auffanglösung für den Fall, dass zur Frage der Grenze zwischen Irland und Nordirland kein Übereinkommen gefunden wird. Dann soll, so die bisherige Abmachung, nicht nur Nordirland, sondern ganz Großbritannien in einer Zollunion mit der EU verbleiben - und Nordirland zusätzlich im Binnenmarkt. Damit soll eine "harte Grenze" auf der irischen Insel vermieden werden, die den mühsam geschlichteten Nordirland-Konflikt wieder aufflammen lassen könnte. Die Brexit-Hardliner in ihrer Konservativen Partei forderten hier Änderungen.

Was hat sie nun erreicht? Zunächst einmal: Das Ausstiegsabkommen wird nicht geändert. Das hatte die EU-Kommission ausgeschlossen. Stattdessen erhielt May ein "gemeinsames Auslegungsinstrument" zum Abkommen, das nach beiderseitiger Auffassung "rechtlich verbindlich" ist. Es wiederholt wesentliche Teile des Abkommens, insbesondere die Formulierung, dass die EU "in gutem Glauben" über die künftigen Handelsbeziehungen mit den Briten verhandeln muss. Zusätzlich stimmen beide Seiten überein, dass es "mit ihren Pflichten im Rahmen des Austrittsabkommens unvereinbar" wäre, wenn eine Seite versuchen würde, den Backstop auf unbestimmte Zeit anzuwenden.

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Beide Seiten verpflichten sich darüber hinaus, bis Dezember 2020 an technischen Lösungen zu arbeiten, die eine harte Grenze in Irland überflüssig machen würden. Wie soll das funktionieren? Lars Karlsson, früherer Chef der schwedischen Zollbehörde, hat für das Europaparlament 2017 einen fast 50-seitigen Bericht zusammengestellt. Sein Fazit lautet: "Ist es möglich, eine reibungslosen Grenzverkehr zu haben? Ja." Es hänge lediglich am politischen Willen, dies umzusetzen.

Karlssons Plan ist allerdings äußerst theoretisch und wurde deshalb von Großbritannien und der EU bislang als nicht durchführbar abgelehnt. Nirgendwo auf der Welt gibt es eine komplett offene Grenze zwischen zwei Ländern, die nicht in einer umfassenden Freihandelszone sind. Karlssons Modell beruht vor allem auf einem absoluten Vertrauensverhältnis zwischen den Partnern, die am besten gleiche Warenstandards haben. Vorab geprüfte "vertrauenswürdige Händler" dürften dann die Zollabfertigung praktisch im eigenen Laden digital abwickeln, bevor Lastwagen, Züge oder Schiffe beladen werden. Durch Technologien wie die automatische Nummernschilderkennung (ANPR), elektromagnetische Transponder (RFID) oder Überwachung der Transporte über das Smartphone der Lkw-Fahrer soll eine physische Grenzkontrolle überflüssig werden. Bei Verdachtsfällen führen mobile Einsatztruppen auf beiden Seiten der Grenze Stichproben auf freier Strecke durch.

Eine seltsame, einseitige Erklärung der britischen Regierung

Dennoch bleiben Fragen: Wer soll die Hunderte Millionen Euro für so ein System bezahlen? Können alle mehr als 200 Grenzübergänge auf der irischen Insel offen bleiben? Kann der Datenschutz so aufgeweicht werden, dass die technische Überwachung rechtens ist? Und was ist mit dem Personenverkehr? Dieses Problem trifft vor allem die Briten. Denn sie wollen ja künftig ihre Einwanderungspolitik wieder selbst bestimmen.

Hinzu kommt eine etwas seltsame einseitige Erklärung der britischen Regierung vom Montagabend. Darin hält sie fest, dass "nichts im Austrittsabkommen sie davon abhalte, Maßnahmen zu ergreifen, die letztlich zur Nichtanwendung der Verpflichtungen" in Sachen Nordirland führen würden. Sprich: London behält sich das Recht vor, den Backstop nicht mehr zu respektieren, wenn den Briten der Sinn danach steht. Über die rechtliche Verbindlichkeit dieser Erklärung, gegen die die EU zumindest keinen offiziellen Protest eingelegt hat, werden sich Juristen sicher intensiv streiten.

Das gilt noch viel mehr für die alles entscheidende Frage, wer am Ende das letzte Wort bei Streitigkeiten haben wird. Ist es der Europäische Gerichtshof, wie man annehmen könnte, weil schließlich immer auch EU-Recht betroffen ist bei dem Austrittsabkommen? Das ist die Horrorvorstellung der Brexiters: auf ewig fremden Richtern unterstellt zu sein. Oder entscheidet ein mehr oder weniger paritätisch besetztes Komitee, das Streitfälle in erster Instanz klären soll? Ein Streitschlichtungspanel soll aus fünf Personen bestehen: zwei ernennt Großbritannien, zwei die EU, der oder die Vorsitzende wird, falls sich beide Seiten nicht auf eine Person einigen, vom Generalsekretär des in Den Haag ansässigen Ständigen Schiedshofs ernannt - per Los. So sieht es die Vereinbarung vom Montagabend vor.

Mit all dem lasse sich, so scheint May zu glauben, verhindern, dass ihr Land in der "Falle" einer dauerhaften Zollunion landet, falls es niemals zu einer Grenz-Einigung kommt. Georgina Wright vom britischen Thinktank Institute for Government bringt es auf folgende Formel: "Sollte die EU in 'schlechtem Glauben' handeln, erhält die britische Regierung eine zusätzliche Möglichkeit, das vor einem unabhängigen Gericht anzufechten." Das Problem werde allerdings sein, der EU den "schlechten Glauben" nachzuweisen. Ein Beispiel wäre folgendes Szenario: Großbritannien schlägt der EU immer neue Varianten einer "weichen Grenze" in Irland mithilfe neuer Technologien vor. Wenn die EU sich hartnäckig weigert, darüber zu reden, könnte das einen Fall von "schlechtem Glauben" sein, gegen den die Briten sich rechtlich wehren könnten.

So scheint es auch der britische Generalstaatsanwalt Geoffrey Cox zu sehen, der am Dienstag ein rechtliches Gutachten zu den Straßburger Vereinbarungen vorlegte. Er hatte im Dezember befunden, dass Großbritannien durch den Backstop dauerhaft gegen seinen Willen an die EU gebunden bleiben könnte. Dieser Meinung ist er zwar immer noch. Das "rechtliche Risiko", dass Großbritannien gegen seinen Willen in einer Zollunion mit der EU gebunden bleibe, bleibe auch nach diesen Zusicherungen zum umstrittenen Backstop in der Nordirland-Frage "unverändert bestehen", sagte er im Unterhaus.

Andererseits sei es "höchst unwahrscheinlich", dass sich beide Seiten nicht "in gutem Glauben" und "mit besten Anstrengungen" auf eine Lösung zu Nordirland einigen könnten. Die in Straßburg vereinbarten Dokumente brächten insofern einen Fortschritt, als sie klarer umrissen, wann ein Verstoß der EU gegen das Prinzip vom "guten Glauben" vorliege. Dies wiederum lege die Grundlage für einen Gang vor das Schiedsgericht. Endgültige Rechtssicherheit könne es nicht geben, am Ende handle es sich hier um eine politische Entscheidung. "Die Zeit ist jetzt gekommen, für diesen Deal zu stimmen", sagte Cox.

Ob das genügt, die Zweifelnden zu überzeugen, vor allem jene in der Konservativen Partei? Die European Research Group of Conservative Brexiteers teilte am Mittag mit, sie habe die Dokumente geprüft und für unzureichend befunden. Ihr Mitglied Bill Cash kündigte an: "Wir empfehlen nicht, den Antrag der Regierung heute zu akzeptieren".

Auch Labour reagierte negativ. Der Brexit-Sprecher der Partei, Keir Starmer, sagte: "Es klingt wieder so, als hätte sich nichts geändert", weshalb man abermals mit Nein stimmen werde. May rede sich etwas ein. "Wenn die andere Seite nicht derselben Ansicht ist, bedeutet das gar nichts." Die Abgeordneten der nordirischen DUP, die das Minderheitskabinett der britischen Premierministerin stützen, kündigten immerhin an, den neuen Deal mit der EU "sehr sorgfältig prüfen" zu wollen.

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