Außenansicht: Wege aus der Armut

Jan Brülle, 33, erhielt für seine Dissertation zu Armutstrends in Deutschland und Großbritannien den Deutschen Studienpreis 2018 der Körber-Stiftung. Er forscht an der Goethe-Universität Frankfurt am Main.

(Foto: David Ausserhofer)

Der deutsche Wohlfahrtsstaat muss sich grundlegend wandeln. Eine Reform von Hartz IV allein wird nicht reichen.

Ja, es gibt Armut in Deutschland, und der anhaltende Wirtschaftsboom hat daran nichts geändert. Der "Datenreport 2018" des Statistischen Bundesamts und des Wissenschaftszentrums Berlin für Sozialforschung belegen: Knapp 16 Prozent der Bevölkerung leben in relativer Einkommensarmut. Sie müssen mit einem Einkommen wirtschaften, das deutlich unterhalb des mittleren Einkommens in Deutschland liegt, also einem Haushaltsnettoeinkommen unterhalb von 60 Prozent des Mittelwerts. An dem Befund hat sich seit mehr als zehn Jahren nichts Grundsätzliches geändert. Das ist Beleg für ein Versagen des Wohlfahrtsstaates und zeigt: Die deutsche Sozialpolitik muss grundsätzlich überdacht werden, weit über die Hartz-IV-Debatten hinaus.

Betrachtet man einen längeren Zeitraum, so wird ersichtlich, dass die Armutsquoten deutlich über jenen der 1990er-Jahre liegen. Gleichzeitig ist Einkommensarmut mittlerweile stärker auf bestimmte Gruppen konzentriert - sie betrifft zunehmend Personen mit geringeren Bildungsabschlüssen und gering qualifizierten Berufen. Zudem hat sich Armut "verfestigt", das heißt: Betroffene Personen haben größere Schwierigkeiten, der Armut wieder zu entkommen.

Waren die Deutschen zumindest gefühlt eben noch eine "nivellierte Mittelstandsgesellschaft" (der Soziologe Helmut Schelsky), so scheinen jetzt die sozialen Spaltungen zwischen unten und oben - und vor allem auch zwischen unten und der Mitte der Gesellschaft - unübersehbar. Die Frage ist natürlich: Warum ist das so? Ergebnisse aus der Forschung sind relativ eindeutig: Das Problem liegt vor allem in einer gestiegenen Ungleichheit auf dem Arbeitsmarkt seit Ende der 1990er-Jahre und einem gewachsenen Niedriglohnsektor. Zugleich schwinden die Möglichkeiten, innerhalb eines Haushalts Einkommensverluste auszugleichen. Denn mehr Personen als in den 1990er-Jahren leben alleine oder mit Partnern, die ihrerseits Schwierigkeiten haben, auf dem Arbeitsmarkt ein ausreichendes Einkommen zu erzielen.

Weniger wichtig scheinen Veränderungen im Ausmaß staatlicher Umverteilung zu sein, auch wenn etwa mehrere Steuerentlastungen den Abstand zwischen Schlechter- und Besserverdienern eher noch vergrößert haben. Auch die berüchtigten Hartz-Reformen, inklusive der Zusammenlegung der Arbeitslosen- und Sozialhilfe im Jahr 2005, haben mit dem Anstieg der Armut wenig zu tun. Andererseits haben sie offenbar auch nicht spürbar zu einem Rückgang der Armut beigetragen. Das ist möglicherweise für einige überraschend, aber auch naheliegend, wenn man sich vor Augen hält, dass die Armutsrisiken vor allem bis 2005 - also vor den Reformen - angestiegen sind und sich seither wenig verändert haben.

Tony Blair hat gezeigt, wie sich vor allem Kinderarmut bekämpfen lässt

Heißt das, dass die aktuelle Debatte über Hartz IV und seine Abschaffung oder Veränderung überflüssig ist? Ich denke nicht. Denn das Arbeitslosengeld II, umgangssprachlich Hartz IV, ist tatsächlich das System, das in letzter Instanz für die Armutsbekämpfung zuständig ist. Vor allem, wenn die Sozialversicherungen Risiken in Arbeitsmärkten und Haushalten nicht mehr ausreichend abdecken, leben mehr und mehr Haushalte von den bedürftigkeitsgeprüften Leistungen der Grundsicherung. Offenbar reichen diese häufig nicht aus, um Einkommensarmut zu vermeiden. Die Situation wäre aber kaum besser, sähen die Arbeitslosenversicherung oder die Sozialhilfe noch so aus wie Ende der 1990er-Jahre. Der deutsche Wohlfahrtsstaat hat immer schon Probleme, den Lebensunterhalt von Personen zu sichern, die zuvor keine kontinuierliche und gut bezahlte Beschäftigung ausgeübt haben. Was kann man also tun?

Ein Beispiel, wie Sozialpolitik trotz hoher Arbeitsmarktungleichheiten Armut erfolgreich bekämpfen kann, lieferte ausgerechnet Großbritannien. Seit Margaret Thatcher ist dieses Land nicht unbedingt als Musterbeispiel für die Bekämpfung sozialer Ungleichheit bekannt, und aktuell steigen auch dort wieder die Armutsquoten. Jedoch wurden unter Tony Blair und "New Labour" klare Ziele ausgegeben, einerseits Arbeit lohnenswerter zu machen ("make work pay") und andererseits Kinderarmut zu bekämpfen. Das lohnte sich.

Die Regierung investierte mehr Geld in "Tax-Credit"-Programme, die zum einen Haushalten in Beschäftigung, zum anderen Haushalten mit Kindern zugutekamen - aber jeweils nur, wenn sie ein niedriges oder mittleres Einkommen haben. Tatsächlich hat sich Armut dadurch deutlich reduziert, vor allem in Haushalten mit Kindern. Dass die Armutsquoten gerade wieder steigen, ist ein weiterer Beleg für die Wirksamkeit der Tax-Credit-Programme: Diese Leistungen wurden im Rahmen einer strikten Austeritätspolitik der aktuellen britischen Regierung gekürzt.

Dennoch ist die Botschaft aus Großbritannien eindeutig: Einkommensarmut lässt sich bekämpfen, indem Haushalte mit relativ geringen Einkommen mehr Geld vom Staat erhalten. In Deutschland liegen solche Vorschläge gerade auf dem Tisch, etwa in Form einer Kindergrundsicherung, bei der - im Gegensatz zur Kombination von Kindergeld und Steuerfreibeträgen - arme Familien mindestens so viel Geld erhalten sollen wie reichere Familien. Das Gleiche gilt für Vorschläge zur großzügigeren Aufstockung von niedrigen Löhnen im Rahmen der Mindestsicherung.

Klar ist, dass diese Maßnahmen Geld kosten und dass staatliche Leistungen mehr auf die tatsächlich Bedürftigen ausgerichtet sein müssen. Die Idee, die noch den Hartz-Reformen zugrunde lag, Armut könne quasi kostenneutral bekämpft werden, indem mehr Personen in Arbeit vermittelt werden, hat sich nicht bewahrheitet. Trotz hervorragender Arbeitsmarktentwicklung ist die Armut in den vergangenen Jahren nicht gesunken.

Um Armut wirksam zu bekämpfen, scheint es nun vor allem zwei Optionen zu geben. Mittel- und langfristig sollte darüber nachgedacht werden, wie Arbeitsmarktungleichheiten etwa durch eine weitere Stärkung der Tarifbindung bekämpft werden können. Der Mindestlohn ist ein weiteres Puzzleteil, auch in dem Punkt war Großbritannien Vorreiter, denn dort wurde ein allgemeiner Mindestlohn, wenn auch auf niedrigem Niveau, bereits 1999 eingeführt.

Um Armut zu bekämpfen, scheint aber eine Ausweitung staatlicher Leistungen für diejenigen, die sie am meisten brauchen, der vielversprechendste Weg zu sein. Betrachten wir die Folgen von Armut für die Betroffenen, insbesondere für die Lebenschancen von armen Kindern, dann sollte uns das einiges wert sein.