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Außenansicht:Klar verfassungswidrig

Thorsten Kingreen, 53, ist Staats- und Verwaltungsrechtler an der Universität Regensburg.

(Foto: Imago)

Bayerns Grenzschutz operiert im Niemandsland. Deutsche Außengrenzen dürfen allein von der Bundespolizei geschützt werden.

In einer Welt, die durch die digitale Revolution, globale Klimaprobleme und Millionen wandernder Menschen grenzenlos geworden zu sein scheint, genießt der Grenzzaun neue Popularität. Wer aufmerksam übers Land fährt, sieht immer höher werdende Gartenzäune von meist zweifelhafter Schönheit, mit denen sich Menschen Sicherheit und Geborgenheit verschaffen möchten. Und wer ein- oder ausreisen möchte, steht plötzlich vor Grenzzäunen und Schlagbäumen, die man im Schengen-Zeitalter fast vergessen hatte.

Donald Trumps "Build that wall!" hat das Zeug, zur globalen Parole eifriger Grenzschützer zu werden. Nicht jeder Grenzschutz kommt dabei so putzig daher wie der Zaun, den Dänemark derzeit an der deutschen Grenze errichtet, um deutsche Wildschweine an der Einreise zu hindern, die anders als ihre dänischen Artgenossen offenbar so global aufgestellt sind, dass sie die Afrikanische Schweinepest eingeschleppt haben.

Nun ist natürlich gegen Staatsgrenzen selbst nichts einzuwenden. Sie grenzen die Herrschaftsansprüche von Staaten ab und definieren den territorialen Anwendungsbereich des Rechts. Aber Zäune und Wartezeiten an den Staatsgrenzen richten sich gegen reisende Menschen und den grenzüberschreitenden Handel als Fundament des Wohlstands gerade im Exportland Deutschland. Sie stellen die Freizügigkeit infrage und greifen damit in den genetischen Code des europäischen Projekts ein.

Dennoch ist "Build that wall" auch in Bayern angesagt. Im Juli 2018 - die Bundesrepublik hatte gerade eine Art Government Shutdown wegen eines von der CSU angezettelten bizarren Grenzschutzstreits überstanden - wurde die bayerische Grenzpolizei wiederrichtet. Sie war 1997 aufgrund der europarechtlich bedingten Beendigung der Grenzkontrollen nach Österreich abgeschafft worden. 1000 zusätzliche Stellen wurden zu diesem Zweck in den weiß-blauen Haushalt eingestellt. Ausweislich der gesetzlichen Aufgabenbeschreibung soll die Grenzpolizei "insbesondere für grenzpolizeiliche Aufgaben und die Aufgaben des grenzpolizeilichen Fahndungsdienstes im Sinn des Artikel 13 Absatz 1 Nummer 5 Polizeiaufgabengesetz eingesetzt" werden. In den fünf Monaten bis zum Jahresende hat sie in gewissenhafter Erfüllung dieser Aufgabe neun Migranten erfolgreich an der Einreise gehindert.

Was für die Kontrolle von Kfz-Kennzeichen gilt, ist Blaupause für Bayerns Grenzpolizei

Die neue bayerische Staatsregierung besteht aus lauter klugen Menschen, die diese Bilanz der bayerischen Grenzpolizei gewiss politisch angemessen würdigen können. Hilfestellung bei der notwendigen verfassungsrechtlichen Bewertung mag eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts leisten - sie erklärt die im bayerischen Polizeirecht vorgesehene automatisierte Kontrolle von Kfz-Kennzeichen teilweise für verfassungswidrig. Diese Kontrollen erfassen das Kennzeichen eines vorbeifahrenden Autos verdeckt, speichern es kurzzeitig gemeinsam mit Angaben zu Ort, Datum, Uhrzeit und Fahrtrichtung und gleichen es mit Kennzeichen aus dem Fahndungsbestand ab. Sie sind auch zulässig "zur Verhütung oder Unterbindung der unerlaubten Überschreitung der Landesgrenze" im Sinne des bereits erwähnten Artikel 13 Absatz 1 Nummer 5 Polizeiaufgabengesetz. Eben diese Bestimmung hat das Bundesverfassungsgericht nun für verfassungswidrig erklärt, weil der Freistaat für sie keine Gesetzgebungskompetenz hat. Damit ist genau die Norm nichtig, die das Aufgabenspektrum der bayerischen Grenzpolizei regelt, und die Begründung des Bundesverfassungsgerichts ist geradezu eine Blaupause dafür, den Grenzschutz durch die bayerische Grenzpolizei für verfassungswidrig zu erklären.

Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts dürfte außerhalb der "Build that wall"-Fraktion kaum jemanden überraschen, denn der Grenzschutz ist nach Artikel 73 Absatz 1 Numme. 5 des Grundgesetzes eine ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes. Es gibt daher auch, anders als es das Staatsministerium des Innern auf seiner Website suggeriert, keine bayerischen, sondern nur deutsche Außengrenzen, die allein von der Bundespolizei geschützt werden dürfen. Der Freistaat Bayern könnte nach Artikel 71 des Grundgesetzes im Bereich des Grenzschutzes Gesetzgebung nur betreiben, wenn ihn ein Bundesgesetz dazu ausdrücklich ermächtigen würde. Aber ein solches Bundesgesetz existiert nicht, so das Bundesverfassungsgericht kurz und bündig.

Für die bayerische Grenzpolizei gibt es nur eine einigermaßen skurrile, als "Memorandum of Understanding" ausgeflaggte "Verfahrensabsprache" zwischen dem Landespolizeipräsidenten der bayerischen Polizei, einer Abteilungsleiterin des Bundesministeriums des Innern und dem Präsidenten des Bundespolizeipräsidiums, die am 11.7.2018 in "Tegel" erfolgt sein soll. Dabei handelt es sich aber erstens nicht um ein Gesetz und zweitens vereinbaren die Unterzeichner nur mit wenigen Worten, wie die Tätigkeiten der Bundes- und der Landespolizei koordiniert werden. Nirgends wird hingegen gesagt, dass der Bund Zuständigkeiten des Grenzschutzes auf den Freistaat Bayern überträgt.

Damit ist klar, dass die Grenzkontrollen durch Beamte der Landespolizei an den deutschen Außengrenzen verfassungswidrig sind. Kein anderes Bundesland hält daher eine eigene Grenzpolizei vor. Nicht minder wichtig für die politische Diskussion ist aber auch die zweite Kernaussage des Bundesverfassungsgerichts zum Thema. Für die allgemeine Gefahrenabwehr, auch in Grenznähe, sind nämlich selbstverständlich die Länder zuständig. Der Freistaat und seine Polizei haben daher insbesondere die Befugnis zu Kennzeichenkontrollen, um unerlaubten Aufenthalt zu unterbinden und grenzüberschreitende Kriminalität zu bekämpfen. Sie dürfen also, so das Bundesverfassungsgericht, Maßnahmen der Gefahrenabwehr regeln, "die zwar an die Offenheit der Grenzen und damit einhergehende Gefahren anknüpfen, jedoch nicht unmittelbar dem Schutz der Bundesgrenze dienen." Das kann man leicht in einen Handlungsauftrag für den bayerischen Landesgesetzgeber übersetzen, die für die Grenzpolizei vorgesehenen 1000 Stellen in die Dienststellen der allgemeinen Landespolizei zu überführen, wo sie vielleicht dringender gebraucht werden.

Abschließend noch einmal zurück zu den Wildschweinen. Nach Meinung des Friedrich-Löffler-Instituts, dem Bundesinstitut für Tiergesundheit, geht die größte Gefahr für die Übertragung der Schweinepest nicht von den Wildschweinen selbst aus, sondern vom Menschen, der Wurstwaren nach Dänemark einführt und die nicht verzehrten Reste entsorgt. Sollte es Grenzzäune geben, die es nur wegen der Grenzen in den Köpfen gibt?

© SZ vom 11.02.2019
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