Außenansicht: Ein bisschen mehr Transparenz

Die geplante Reform des Bundesnachrichtendienstes bleibt auf halbem Weg stehen.

Niemand lässt sich gerne kritisch auf die Finger schauen, keine Sicherheits- und auch keine sonstige Behörde. Die Nachrichtendienste aber haben von einer effektiven Kontrolle bisher immer nur profitiert. In einem Rechtsstaat ist diese Kontrolle der Nachrichtendienste im Interesse der Bürger notwendig. Zugleich liegt sie letztlich auch im Interesse der eigenen Mitarbeiter, die ihre Arbeit korrekt erledigen und durch eine wirksame Kontrolle vom Odium des Zweifelhaften befreit werden.

Da ist es eine gute Nachricht, dass die Bundesregierung jetzt einen Gesetzentwurf vorgelegt hat, mit dem insbesondere die Überwachung der internationalen Telekommunikation durch den Bundesnachrichtendienst (BND), die Zusammenarbeit mit ausländischen Partnerdiensten und die rechtsstaatliche Kontrolle dieser Arbeit genauer geregelt werden sollen. Zumindest teilweise greift die Regierung mit ihrem jetzt vorliegenden Gesetzentwurf auch Forderungen auf, die von Untersuchungsausschüssen des Deutschen Bundestags und von Experten schon seit Langem erhoben werden.

Die Schaffung eines neuen "Ständigen Bevollmächtigten", also eines Beamten mit zwanzig Mitarbeitern, der beim Bundestag angesiedelt wird und mit seinem Stab die Nachrichtendienste jederzeit auch ohne konkreten Anlass aufsuchen und eigeninitiativ kontrollieren darf, ist ein wichtiger Fortschritt. Geschenkt, dass dieser Bevollmächtigte nicht in Anlehnung an den Wehrbeauftragten oder die Datenschutzbeauftragten Beauftragter für die Nachrichtendienste heißen darf.

Wichtig ist zudem, dass die Bundesregierung nun bereit ist, auch die Überwachung jenes internationalen Telekommunikationsverkehrs durch den BND zu regeln, der vom Ausland zum Ausland fließt, also beispielsweise Gespräche zwischen Afghanistan und Pakistan, aber auch zwischen den Vereinigten Staaten und Iran. Bislang hatte die Bundesregierung ständig und sogar vor dem Bundesverfassungsgericht erklärt, dass es für diese Abhöraktivitäten mangels Inlandsbezugs zu Deutschland gar keiner Regelung bedürfe. Mit der nun vorgesehenen Regelung wird diese überwiegend als notwendig erachtete Überwachung der internationalen Telekommunikation aus dem Graubereich des Unklaren und des verfassungsrechtlich Umstrittenen herausgeholt.

Die Maßstäbe des Rechtsstaats müssen klar und verständlich definiert werden

Allerdings beharrt die Bundesregierung offenbar weiter darauf, dass das im Artikel 10 des Grundgesetzes garantierte Telekommunikationsgeheimnis für solche Ausland-zu-Ausland-Gespräche nicht gilt. Das könnte man als Streit unter Juristen abtun, wenn es nicht handfeste Folgen hätte. Für die rechtsstaatliche Kontrolle über diese Telekommunikation soll dann in Zukunft nicht die seit Jahrzehnten bewährte, für die strategische Fernmeldeüberwachung zuständige G-10-Kommission zuständig sein, sondern dafür soll zusätzlich ein eigenständiges "Unabhängiges Gremium" geschaffen werden. Die Doppelung der Kontrollgremien ist praktisch wenig sinnvoll und kann zu unterschiedlichen Bewertungen letztlich im Wesentlichen gleicher Sachverhalte führen. Das ist ineffizient. Außerdem macht die Parallelität zum G-10-Gesetz, in dem die nachrichtendienstliche Überwachung der Datenströme geregelt wird, die von und nach Deutschland fließen, den Gesetzesvollzug nicht klarer. Der einzige Vorteil ist: So kann die Bundesregierung auf ihrem zweifelhaften Standpunkt beharren, dass aus verfassungsrechtlicher Sicht eine Regelung nicht geboten wäre, da das Telekommunikationsgeheimnis nicht berührt sei.

Ein weiterer wichtiger Kritikpunkt war die unzureichende Normierung der Zusammenarbeit des BND mit anderen ausländischen Nachrichtendiensten. Hier enthält der Gesetzentwurf einige Klarstellungen. Allerdings bleibt er auf halbem Wege stehen, wenn nur die Führung gemeinsamer Dateien geregelt wird sowie der Datenaustausch im Rahmen der internationalen Fernmeldeüberwachung. Wie steht es mit dem sonstigen Datenaustausch, wie mit gemeinsamen Operationen? Zudem ist der Entwurf zu wenig differenziert, wenn er faktisch davon ausgeht, dass die rechtsstaatlichen Prinzipien in den Staaten der Europäischen Union und selbst der Nato grundsätzlich gesichert seien und daraus - so die Gesetzesbegründung - die "Gewährleistung geschlossen" werden könne, die Daten würden vereinbarungsgemäß geschützt. Das ist leider keineswegs der Fall, schon gar nicht im Bereich der Nachrichtendienste.

Es gibt eine Reihe weiterer Verbesserungen in diesem Gesetzentwurf: So wird zum Beispiel der Begriff "Fälle von besonderer Bedeutung", der eine Berichtspflicht der Bundesregierung an das Parlamentarische Kontrollgremium auslöst und der immer wieder Anlass zu Streitigkeiten gegeben hat, durch drei Regelbeispiele konkretisiert. Auch soll die Koordinierung der verschiedenen Kontrolleinrichtungen im Bereich der Nachrichtendienste verbessert werden. Das ausdrückliche Verbot der Wirtschaftsspionage, das wir uns auch bei europäischen Nachbarn wünschen würden, ist erfreulich. Der zwingende Schutz des Kernbereichs privater Lebensgestaltung, also von dem, was im Schlafzimmer geschieht, ist eindeutig.

Allerdings ist mehr als bedauerlich, dass die Chance nicht genutzt wurde, das BND-Gesetz von Grund auf neu zu fassen, um es endlich verständlicher und - wie das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung ganz generell fordert - weniger vage zu machen. Der Gesetzentwurf ändert lediglich die Nummerierung der Paragrafenfolge im BND-Gesetz und fügt die neuen Regelungen in den bestehenden Gesetzestext ein. Damit bleibt es bei selbst für Juristen teilweise nur mühsam nachvollziehbaren Formulierungen. Wer etwa die entscheidende Frage nach den allgemeinen Befugnissen des BND stellt, wird mit zahlreichen Verweisungen auf Normen des Bundesverfassungsschutzgesetzes und des G-10-Gesetzes, die "entsprechend" oder "mit der Maßgabe" anzuwenden sind, herausgefordert. Das Problem illustriert Paragraf 2a, Satz 2 des BND-Gesetzes: "Paragraf 8a Absatz 2 und 2a des Bundesverfassungsschutzgesetzes ist mit der Maßgabe anzuwenden, dass an die Stelle der schwerwiegenden Gefahren für die in § 3 Absatz 1 des Bundesverfassungsschutzgesetzes genannten Schutzgüter schwerwiegende Gefahren für die in § 5 Absatz 1 Satz 3 Nummer 1 bis 4 und 6 des Artikel-10-Gesetzes genannten Gefahrbereiche treten."

Rechtsstaatliche Kontrolle müsste damit beginnen, dass die Maßstäbe des Rechtsstaats klar und verständlich definiert werden.