Außenansicht: Blamage mit Ansage

Warum verweigern sich die Parteien der Bundesrepublik einer richtigen Reform des deutschen Wahlrechts?

Als ob die Folgen des erstarkenden Rechtspopulismus für das Parteiensystem nicht schlimm genug wären, droht den Parteien durch die AfD bei der kommenden Bundestagswahl weiteres Ungemach. Das hat mit dem 2013 in Kraft getretenen Wahlrecht zu tun. Fallen die Unionsparteien gegenüber ihrem 41-Prozent-Ergebnis von 2013 auf unter 35 oder gar 30 Prozent zurück, könnte eine hohe Zahl von Überhangmandaten entstehen, die nach dem heute geltenden Wahlrecht vollständig auszugleichen sind; der neue Bundestag würde dadurch erheblich vergrößert.

Die Sitzverteilung im Parlament richtet sich ausschließlich nach den auf die einzelnen Parteien entfallenden Zweitstimmen (oberhalb einer Grenze von fünf Prozent). Überhangmandate entstehen, wenn eine Partei mit den auf ihre Wahlkreiskandidaten entfallenden Erststimmen mehr Mandate direkt gewinnt, als sie nach dem Zweitstimmenergebnis insgesamt erhalten dürfte. Die Mandate kann sie dann trotzdem behalten. Der sich aus dem Zweitstimmenergebnis ergebende Proporz wird dadurch allerdings verzerrt. Eine Partei oder Parteienkoalition könnte so unter Umständen eine Mehrheit der Sitze erreichen, ohne gleichzeitig über die Mehrheit der Wählerstimmen zu verfügen. Kritiker sehen in den Überhangmandaten deshalb einen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz. In seinem letzten Wahlrechtsurteil hat das Bundesverfassungsgericht sie bis zu einer (auf 15) festgelegten Grenze zwar weiterhin für zulässig erklärt. Um eine Einigung mit SPD und Grünen zu erreichen, verzichtete die Union bei der Neufassung des Gesetzes aber darauf, diesen Spielraum auszuschöpfen und akzeptierte stattdessen die Forderung der anderen Parteien nach einer Ausgleichslösung. Danach wird der durch die Überhangmandate verletzte Proporz durch Ausgleichsmandate für andere Parteien wiederhergestellt.

Im Bemühen um ein möglichst perfektes Gesetz schossen die Fraktionen freilich über ihr Ziel hinaus. Um zu gewährleisten, dass hinter jedem Mandat gleich viele Stimmen stehen, haben sie auch die unterschiedliche Wahlbeteiligung in den Bundesländern berücksichtigt, indem sie diesen vorab bestimmte Mindestsitzkontingente zuteilten. Dies führt dazu, dass für ein einzelnes Überhangmandat unter Umständen mehrere Ausgleichsmandate benötigt werden. Der nächste Bundestag könnte so leicht von heute 630 auf 650 oder vielleicht sogar 700 Abgeordnete wachsen.

Überhangmandate und andere Absurditäten im Bundestag

Dass dies kaum zu legitimieren wäre, liegt auf der Hand. Warum sollte es vom Zufall des Wahlergebnisses abhängig sein, aus wie vielen Abgeordneten ein Parlament besteht? Die Kosten, die durch zusätzliche Diäten, Mitarbeiter, Büros und Umbaumaßnahmen entstehen, belasten die Steuerzahler unnötig. Noch problematischer ist, dass Überhang- und Ausgleichsmandate den Sanktionscharakter einer Wahl unterminieren. Parteien, die Stimmen verlieren, können dann trotzdem genauso viele oder sogar mehr Abgeordnete entsenden wie vorher. Vorurteile, wonach die Politiker nur an ihren eigenen Vorteil denken, werden so befördert - Wasser auf die Mühlen der von Populisten geschürten Parteienkritik.

Statt das Problem gleich nach Beginn der Legislaturperiode anzugehen, haben Union und SPD das Thema absichtlich schleifen lassen. Nennenswertem öffentlichen Druck, die für sie bequeme Ausgleichslösung zu korrigieren, unterlagen sie nicht, da die Vergrößerung 2013 vergleichsweise moderat ausgefallen war. Dabei ist die Absurdität des Wahlrechts schon damals deutlich geworden. Für die relativ geringe Zahl von vier Überhangmandaten gab es nicht weniger als 29 Ausgleichsmandate; selbst die Union wurde als alleiniger Nutznießer der Überhangmandate für diese mit 13 weiteren Mandaten belohnt.

Bundestagspräsident Norbert Lammert hat die Weigerung der großen Fraktionen, das Wahlrecht zu ändern, zu Recht wiederholt kritisiert. Das ging soweit, dass er im April sogar einen eigenen Vorschlag vorlegte, der den Ausgleich der Überhänge nur noch bis zu einer Obergrenze vorsah; die Gesamtzahl der Abgeordneten würde danach bei 630 gedeckelt. Der Vorschlag war sowohl in der Sache missglückt als auch politisch unklug, da er hinter den 2013 erreichten Kompromiss einer vollständigen Neutralisierung der Überhänge zurückfiel. Er hätte mithin Lammerts eigene Partei, die CDU, einseitig begünstigt. Überzeugender wäre es gewesen, wenn der Bundestagspräsident eine mit seinen Stellvertretern aus den anderen Fraktionen abgestimmte Konsenslösung vorgeschlagen hätte; dem hätten sich die Fraktionsspitzen nicht mehr ohne weiteres verweigern können.

Eine solche Lösung könnte zum Beispiel so aussehen, dass man die Überhangmandate nicht durch zusätzliche Ausgleichsmandate neutralisiert, sondern indem man der begünstigten Partei eine entsprechende Zahl von Listenmandaten in anderen Bundesländern abzieht. Die Sitze werden also verrechnet, statt sie oben draufzusatteln. Nachteilig wäre, dass die Verrechnung zulasten des föderalen Proporzes ginge. Wollen Union und SPD die Vergrößerung des Bundestags in vertretbaren Grenzen halten, müssten sie bereit sein, diese Kröte zu schlucken. Da es bei einer Bundestagswahl ohnehin in erster Linie auf die Gesamtstärke der Fraktionen ankommt, sollte ihnen das nicht allzu schwerfallen.

Eine Änderung des Wahlrechts, die die Blamage einer übermäßigen Vergrößerung des Bundestages vermeidet, wäre auch in der bis zur Wahl verbleibenden Zeit noch zu schaffen, da Vorschläge für eine Verrechnung der Überhangmandate - wie der des Augsburger Mathematikers Friedrich Pukelsheim - schon lange auf dem Tisch liegen. Während Grüne und FDP die von den großen Parteien favorisierte Ausgleichslösung 2013 am Ende mittrugen, hatte sich die Linke schon damals für das Pukelsheim-Modell stark gemacht und dem Kompromiss die Zustimmung verweigert. Es wäre nicht ohne Ironie, wenn die anderen Parteien jetzt auf diese Linie einschwenkten.

Dass es dazu noch vor der Wahl kommt, ist freilich nicht sehr wahrscheinlich. Wie so oft braucht es offenbar erst den Schaden, damit die Parteien klug werden. Sollte der Bundestag 2017 tatsächlich übermäßig wachsen, stehen die Vorschläge erneut auf der Tagesordnung, die man bei gutem Willen schon heute umsetzen könnte. Vielleicht öffnet sich dann sogar das Fenster für eine breiter angelegte Reform, die das Problem der Überhänge durch eine Reduktion der Wahlkreismandate bei der Wurzel packt und nebenbei auch andere Schwachstellen des Wahlrechts - das intransparente Zweitstimmensystem oder die Sperrklausel - behandelt.