Asylpolitik Wenn Regeln widrig werden

In der EU ist für die Aufnahme von Flüchtlingen derjenige Staat zuständig, den sie zuerst betreten. Dieser Grundsatz scheint nicht mehr zu gelten. Jedenfalls nicht immer.

Von Thomas Kirchner und Robert Roßmann

Das Fundament des europäischen Asylsystems wankt. Es wankt schon länger. Aber inzwischen so heftig, dass akute Einsturzgefahr besteht. Ungarn lässt Tausende Flüchtlinge unregistriert in Richtung Deutschland fahren, Österreich schickt sie weiter und beginnt gleichzeitig mit umfangreichen Grenzkontrollen. Und die deutschen Behörden versichern, die Flüchtlinge würden nicht nach Ungarn zurückgeschickt. Das rührt an die Grundfesten dessen, wofür man den europäischen Euphemismus Dublin-Verfahren gefunden hat: die Regeln für den Umgang mit Flüchtlingen in der EU.

Danach ist dasjenige EU-Land für die Aufnahme von Flüchtlingen und die Bearbeitung ihrer Asylanträge zuständig, in dem sie erstmals die Europäische Union betreten. Diese Regel wurde zumindest in den vergangenen Tagen nicht eingehalten. Für die grüne österreichische EU-Abgeordnete Ulrike Lunacek ist deshalb klar: "Das Dublin-System ist tot."

Ist das aber wirklich so? Und besteht womöglich auch Gefahr für den grenzenlosen Schengen-Raum, auf den die Europäer nicht mehr verzichten wollen, der aber infrage gestellt ist, wenn Grenzen wieder kontrolliert und Zäune errichtet werden? Wer trägt die Schuld an dem Schlamassel, und wie soll es weitergehen?

Die Kommission versuchte es mit einer Quote. Da spielten die Osteuropäer nicht mit

Eine Dreiviertelstunde lang prasseln solche Fragen am Dienstag auf Natacha Bertaud ein, die Sprecherin der EU-Kommission, die bei ihrer mittäglichen Pressekonferenz vergeblich den Eindruck zu erwecken versucht, dass ihre Behörde die Lage im Griff hat. "Die EU kann nur funktionieren, wenn sich alle an die Regeln halten", beteuert sie. Die Kommission habe 32 Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet und jetzt auch Warnbriefe an weitere Staaten geschickt. Ein anderes rechtliches Instrument stehe nicht zur Verfügung. Zäune seien kein gutes Symbol in Europa. Ungarn müsse alle Migranten registrieren. Wenn Budapest zusätzliche Hilfe brauche, könne es sie erhalten. Am Donnerstag werde Ungarns Regierungschef Viktor Orbán über diese Fragen mit EU-Kommissionschef Jean-Claude Juncker in Brüssel sprechen. Und ja, das Dublin-System funktioniere noch nicht gut genug. Aber Vorschläge zur Verbesserung lägen auf dem Tisch.

Aktuelles Lexikon: Standardabweichung

Statistiker wissen, dass Mittelwerte und Durchschnittszahlen nur wenig über die soziale Wirklichkeit in einem Land aussagen. Wenn etwa die Angestellten eines Betriebs im Durchschnitt drei Euro für das Mittagessen ausgeben, wird es dennoch so sein, dass manche sich die feinen gebratenen Kabeljaufrikadellen für 6,30 Euro leisten, während die Kollegin auf Diät nur ein Schälchen Strauchtomatenecken mit Zwiebeln für 1,80 Euro erwirbt. Um diese Streubreite um den Mittelwert zu erfassen, gibt es die sogenannte Standardabweichung. Sie beziffert die durchschnittliche Entfernung aller gemessenen Werte vom Durchschnitt. Ein Beispiel: Stadtplaner fragen hundert Menschen nach ihren Mietkosten. Sie errechnen einen Mittelwert von 1000 Euro und eine Standardabweichung von 200, die in einer Stichprobe mit dem Symbol "s" bezeichnet wird. Das heißt, dass die Mieten im Durchschnitt 200 Euro von den 1000 Euro abweichen. Je größer "s", desto stärker die Streuung. Diese Überlegungen dürften Bundeskanzlerin Angela Merkel bekannt gewesen sein, als sie am Montag in Berlin ein "allgemeines Standardabweichungsgesetz" vorschlug, um besser mit der Flüchtlingsnot umgehen zu können. Dabei geht es allerdings nicht um Abweichung von einem Mittelwert, sondern um einen flexibleren Umgang mit bislang verbindlichen Vorschriften etwa im Brand- oder Emissionsschutz. Christian Weber

Im Mai hatte die Kommission erste Konsequenzen aus der Flüchtlingskrise - und aus Denkfehlern im Dublin-System - gezogen. Dublin war eine Antwort auf "Schengen", also auf ein Europa ohne Grenzen. Wenn es die nicht mehr gibt, muss man aber festlegen, wer sich um die Flüchtlinge in Europa kümmert und verhindern, dass die Bewerber gleich in mehreren Staaten einen Antrag stellen. Deshalb vereinbarten die Europäer die erwähnte Erstantragsregel, gemeinsame Standards zu Asylverfahren und Unterbringung, eine Registrierungspflicht samt Fingerabdruckdatei und dergleichen mehr.

Zunächst hoffte man, dass sich die Flüchtlinge einigermaßen gerecht in der EU verteilen lassen. In der Praxis kamen sie aber zu Hunderttausenden über das Mittelmeer, was Länder wie Griechenland und Italien überfordert - aber auch das wirtschaftsstarke Deutschland, das bevorzugte Ziel der meisten Flüchtlinge.

Zur Rettung des gemeinsamen Asylsystems appellierte die Kommission dann an die europäische Solidarität: Auch jene Länder, die bisher kaum Flüchtlinge aufnähmen, müssten einen Beitrag leisten. Um Italien und Griechenland zu entlasten, sollten 40 000 Flüchtlinge auf alle Länder verteilt werden, gemäß einem Schlüssel, der sich an Größe und Wirtschaftskraft orientiert. Das war ein Bruch mit Dublin, ein Pilotprojekt für eine Reform des Systems. Viele Staaten, vor allem aus Osteuropa, lehnten die Quote aber ab.

Angesichts der neuen Lage baut die Kommission ihren alten Vorschlag nun indes aus. Schon bald will sie eine dauerhafte feste Verteilungsquote vorschlagen, die in Notfällen angewendet werden kann. In seiner Rede werde Juncker Ideen präsentieren, wie die widerspenstigen Staaten zu mehr Solidarität bewegt werden können, sagt Sprecherin Bertaud - vielleicht mit Mitteln aus den EU-Strukturfonds. Im kommenden Jahr soll das Dublin-Verfahren insgesamt überprüft werden. Das dürfte eine der schwierigsten Aufgaben der Zukunft sein.

Ungarn wirft Deutschland vor, die Flüchtlinge geradezu anzulocken

Unbedingt vermeiden will die Kommission, dass sich die Europäer bis dahin komplett zerstreiten. Doch genau das könnte passieren. Schon jetzt fliegen Schuldzuweisungen hin und her. Österreichs Innenministerin wirft Deutschland vor, durch seine Aufnahmebereitschaft die Flüchtlinge aus Ungarn geradezu anzulocken. Ähnliches ist aus Ungarn zu hören. Vergangene Woche hatte das deutsche Bundesamt für Migration die Dublin-Regeln für syrische Flüchtlinge praktisch ausgesetzt.

Angela Merkel weist die Vorwürfe jedoch zurück. Die Kanzlerin sagt, sie sehe "keine Mitverantwortung Deutschlands" für die vielen Züge mit Flüchtlingen aus Syrien. Man habe nur darauf hingewiesen, dass jene, die in Deutschland ankämen, mit hoher Wahrscheinlichkeit auch den Status als Bürgerkriegsflüchtlinge bekommen würden. Das sei angesichts der Situation in Syrien "keine Überraschung" und "müsste eigentlich in jedem europäischen Land ähnlich sein". Für Deutschland gelte "natürlich die derzeitige Rechtslage". Das Bundesinnenministerium betont, Deutschland habe Dublin formal gar nicht ausgesetzt, es mache nur von seinem "Selbsteintrittsrecht" Gebrauch. Laut Artikel 17 der Dublin III-Verordnung könne "jeder Mitgliedsstaat beschließen, einen bei ihm von einem Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen gestellten Antrag auf internationalen Schutz zu prüfen, auch wenn er nach den in dieser Verordnung festgelegten Kriterien nicht für die Prüfung zuständig ist".

In Wahrheit lebt Dublin also noch. "Es ist schon so oft totgesagt worden, aber es steht immer wieder auf, weil die Innenminister vieler Länder es so wollen", sagt Alexander Stathopoulos von Pro Asyl. Jetzt werde hektisch nach neuen Konzepten gesucht, aber frühestens im Winter lasse sich absehen, in welche Richtung die EU gehe. Für Ulrike Lunacek, die grüne Europa-Abgeordnete, kann es nur einen Weg geben: "Die EU muss mehr legale Einwanderungswege für Flüchtlinge schaffen."

Kein gutes Symbol für Europa: Die EU-Kommission missbilligt den Stacheldrahtzaun, den Ungarn an der Grenze zu Serbien errichtet hat.

(Foto: Bernadett Szabo/Reuters)