Flüchtlingspolitik:Wie das Asylwesen europäisiert werden soll
Die EU-Kommission macht am Mittwoch Vorschläge für eine Neuausrichtung der Flüchtlingspolitik. Und will damit ein Politikversagen beenden, dessen Folgen unter anderem in Moria zu besichtigen sind.
Von Thomas Kirchner
Auf den Schultern von Ylva Johansson lastet ein schweres Gewicht. Die Vorschläge, die die EU-Innenkommissarin am Mittwoch vorstellen wird, sollen ein Politikversagen beenden, dessen furchtbare Folgen unter anderem in Moria zu besichtigen sind. Sie sollen nicht weniger als das wohl quälendste Problem der EU lösen.
Die Details sind noch nicht bekannt, doch aus vielen Äußerungen der vergangenen Monate lässt sich eine klare Richtung erkennen: eine stärkere Europäisierung der Asylentscheidung, ein Fokus auf die Abwehr von Migranten - und ein flexibler Umgang mit dem Prinzip der Solidarität. Zur Einordnung muss man kurz zurückblicken.
Vor vier Jahren versuchte das schon Johanssons Vorgänger Dimitri Avramopoulos - vor dem Hintergrund von Millionen Menschen, die an den Küsten Griechenlands und Italiens gelandet und von dort aus fast ungehindert weitergereist waren. Kern der damaligen Idee: Die Dublin-Verordnung, wonach jenes Land für Asylbewerber zuständig ist, in dem diese erstmals EU-Boden betreten, bleibt intakt. Um das Durchwinken zu beenden und die überforderten Außengrenzstaaten zu entlasten, kommt aber ein Verteilungsautomatismus hinzu. In den neuen "Hotspot"-Lagern würden die Migranten registriert und auf alle EU-Staaten verteilt, gemäß einer Quote, die sich vor allem nach Größe und Wirtschaftskraft der Länder bemisst. Wer nicht mitmache, so die nassforsche Drohung aus Brüssel, müsse pro nicht aufgenommenem Asylbewerber 250 000 Euro zahlen.
Die Bundesregierung fand das gut, denn Deutschland wäre entlastet worden. Doch war die Reform eigentlich längst gescheitert, bevor sie im Mai 2016 überhaupt erst vorgestellt wurde: Als die EU-Staaten im September 2015 beschlossen, 120000 Flüchtlinge gemäß der künftigen Quote zu verteilen, verweigerten mehrere mittel- und osteuropäische Staaten die Aufnahme. Bei diesem prinzipiellen Widerstand, hinter dem sich andere Staaten zum Teil versteckten, die nur begrenzt aufnehmen wollen, blieb es. Alle Versuche misslangen, sich auf die Dublin-Reform und die begleitenden Verordnungen zu einigen.
Die neuen Vorschläge sollen das Problem lösen, indem der Wunsch, der alle EU-Staaten eint, der kleinste gemeinsame Nenner, in den Mittelpunkt gestellt wird: möglichst wenig Flüchtlinge aufnehmen zu müssen. Die bisherige Frage - was machen wir mit jenen, die europäischen Boden erreicht haben? - wird ergänzt von einer anderen: Wie erreichen wir, dass wirklich nur die Schutzberechtigten, also vielleicht ein Viertel oder ein Drittel der Ankommenden, in der EU aufgenommen und ein ordentliches Asylverfahren durchlaufen müssen?
Die Antwort ist im Prinzip einfach: Über das Gröbste soll künftig schon an den EU-Außengrenzen entschieden werden, mittels "verbindlicher Vorprüfungen", wie sie die Bundesregierung schon vor Monaten in einem Diskussionspapier forderte. Viele Ankommende fielen dann gleich durchs Raster, etwa weil sie aus einem Land mit sehr niedriger Asylanerkennungsquote stammen oder aus einem sicheren Drittstaat einreisen (wie etwa der Türkei im Rahmen des EU-Türkei-Abkommens), oder weil sie falsche Angaben zur Identität machen. Entschieden würde darüber in europäischer Regie, von einer noch zu gründenden europäischen Asylbehörde, die aus dem bisherigen Easo-Unterstützungsbüro erwachsen könnte. Wer bei der Vorprüfung durchfällt, würde von Frontex-Grenzschützern sofort abgeschoben in Transit- oder Herkunftsstaaten, mit denen nun endlich entsprechende Kooperationsvereinbarungen geschlossen werden sollen.
Die Lager, in denen sich das abspielt, müssten, weil die Migranten natürlich nicht freiwillig mitmachten, "geschlossene Lager" sein (die so vermutlich nicht heißen werden), betrieben in national-europäischer Kooperation, wie sie die EU-Kommission vor Tagen schon für das neu zu errichtende Lager auf Lesbos ankündigte. Sie wären in gewisser Hinsicht extraterritorial. Wer noch nicht überprüft wurde, gälte als noch nicht eingereist. Gleichzeitig sollen in den Lagern natürlich die europäischen Rechtsstandards und vor allem auch die Menschenrechte gelten. Und zumindest rhetorisch würde das Asylrecht an den Grenzen verstärkt, etwa durch einen neuen Monitoring-Mechanismus. Daneben wird es weiterhin legale Zugangswege für Flüchtlinge geben, etwa durch Umsiedlung aus Transitstaaten.
Im Kern verriet Bundesinnenminister Horst Seehofer (CSU) das Konzept schon vorige Woche im Bundestag: Künftig solle an der EU-Außengrenze entschieden werden, wer schutzbedürftig sei. Dann würden zwei Drittel der Asylbewerber gar nicht erst in die EU einreisen. "Und es ist ein Unterschied, ob ich eine Million in Europa zu verteilen habe oder zwei-, dreihunderttausend", sagte er.
Über die Verteilung würde die neue EU-Asylbehörde entscheiden. Der zentrale Unterschied zum bisherigen Konzept: Staaten, die partout niemanden aufnehmen wollen, könnten sich anderweitig einbringen. Es bleibe beim Gedanken der "verpflichtenden Solidarität", sagte Johansson vergangene Woche mehreren Medien, es werde keinen "leichten Ausweg" geben. Jeder Staat werde entsprechend seinen Fähigkeiten belastet und könne nicht einfach nur ein paar Decken schicken. Gedacht ist wohl vor allem an ein starkes Engagement bei der unbeliebten Rückführung von Nicht-Schutzbedürftigen. Die Aufnahme-Verweigerer könnten mithin, wie es der Economist formuliert hat, zu den "Rausschmeißern" der EU werden.
Die Prozedur würde also in mehrfacher Hinsicht europäisiert: bei der Aufnahme der Migranten, bei der Verteilung der Asylbewerber und bei der Abschiebung direkt von der Außengrenze. Daran knüpfen sich viele Fragen praktischer und vor allem rechtsstaatlicher Natur. Die wohl wichtigste: Wo können sich abgelehnte Bewerber beschweren, welchen Rechtsweg können sie beschreiten? Noch gibt es schließlich keine EU-Verwaltungsgerichte. Wohin mit abgelehnten Bewerbern, die aus einem Staat kommen, mit dem kein Rücknahme-Abkommen besteht? Wie will man verhindern, dass die Lager de facto zu Abschiebe-Gefängnissen mit Langzeit-Insassen werden?
"Niemand wird zufrieden sein" mit ihren Vorschlägen, sagte Johansson. Aber gerade dies könne ihren Plan gelingen lassen, glaubt sie. Aus ihren Gesprächen habe sie den Eindruck, dass alle 27 Staaten bereit seien zu einem Kompromiss. Ob ihr Eindruck richtig ist, wird sich in den kommenden Monaten zeigen.