75 Jahre UN: Der Unreformierbare

Nicht nur Deutschland will den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen verändern, doch die mächtigen Vetomächte bleiben ineinander verkeilt.

Es war ein tristes Jubiläum: leere Ränge, virtuell übertragene Reden. Doch nicht nur das Coronavirus war verantwortlich dafür, dass die Generalversammlung zum 75. Geburtstag der Vereinten Nationen eine Weltorganisation in schlechter Verfassung zeigte. "Das Verhältnis zwischen den drei wichtigsten Mächten Russland, den USA und China war noch nie so dysfunktional wie heute" - an dieser vernichtenden Analyse von UN-Generalsekretär António Guterres aus dem vergangenen Jahr hat sich nichts geändert.

Die Fragmentierung lähmt vor allem den Sicherheitsrat, und die Lähmung des wichtigsten Gremiums schwächt naturgemäß die gesamte Organisation. Die Atommächte USA, China, Russland, Großbritannien und Frankreich gehören zu den fünf ständigen Mitgliedstaaten, den permanent five oder kurz P5. Nur sie haben ein Vetorecht, mit dem sie Beschlüsse des Sicherheitsrates verhindern können - ein ehernes System, entstanden nach dem Zweiten Weltkrieg. Reformbedürftig ist es - darin sind sich viele Staaten einig, weil es die Bedeutung aufstrebender Schwellenländer wie Indien oder Brasilien nicht berücksichtigt, weil es afrikanische Staaten gar nicht repräsentiert, weil es eben sehr nach der alten Weltordnung von 1945 konstruiert ist, und nicht viel mit 2020 zu tun hat.

Im besten Fall wäre der Sicherheitsrat ein Forum, in dem sich die Weltmächte treffen und Konflikte diplomatisch austragen statt gegeneinander Krieg zu führen. Im schlechtesten Fall wird er von ihnen instrumentalisiert. Um dem Dilemma zu entkommen, haben Deutschland und drei weitere Staaten ihre Forderung nach Änderungen nun wieder lauter bekräftigt. "Zu oft ist der UN-Sicherheitsrat blockiert, wenn es auf klare Entscheidungen ankommt", sagte Bundeskanzlerin Angela Merkel in ihrer Rede auf der Generalversammlung, um dann in aller Deutlichkeit nachzulegen: "Wir brauchen Reformen."

Doch die P5 müssten einer Reform zustimmen - damit würden sie allerdings ihre Macht beschneiden. Vor allem mit China gestalten sich die Gespräche schwierig. "Wir wollen Verhandlungen auf Basis eines Textes, doch China blockiert sogar das", sagt Deutschlands Botschafter bei den Vereinten Nationen, Christoph Heusgen, der Süddeutschen Zeitung. Dabei ließ es sich Chinas Präsident Xi Jinping nicht nehmen, in seiner Rede vor der Generalversammlung, den Multilateralismus und "das internationale System mit den UN im Kern" hochzuhalten. "Große Länder sollten wie große Länder handeln." Doch den Worten lässt Peking keine Taten folgen: Wie Russland hatte China im Juli sein Veto gegen eine Resolution eingelegt, mit der die Genehmigung für grenzüberschreitende Hilfslieferungen nach Syrien verlängert werden sollten. Die übrigen Staaten des Sicherheitsrates hatten dafür gestimmt. Die Lage in Syrien sei ein "Albtraum", sagt Heusgen. "Das mehrfache Vetieren von Sicherheitsratsresolutionen, die zum Ziel hatten, die notleidende syrische Bevölkerung über eine größtmögliche Anzahl von humanitären Zugängen zu erreichen", sei ein Beispiel dafür, wie einige Vetomächte in den vergangenen Jahren ihre Macht ausgenutzt haben.

Und so lässt sich das Wirken des Sicherheitsrates relativ knapp zusammenfassen: Er ist kaum noch handlungsfähig, nationale Rivalitäten und der starke Hang zum Unilateralismus machen aus einem einst gut gemeinten Gremium ein meist in sich verkeiltes Organ. Seinen laut UN-Charta zentralen Auftrag, Frieden und die Sicherheit zu erhalten, haben einige Mitgliedstaaten aus den Augen verloren. Immer stärker drängt auch die Frage der Legitimität in den Fokus: Nicht einmal zehn Prozent der UN-Mitgliedstaaten sind vertreten. Immer wieder hat es Versuche gegeben, ihn an neue Gegebenheiten anzupassen. Mit Ausnahme der Aufnahme von vier neuen nicht-ständigen Mitgliedern im Jahr 1965 ist die Konstellation seit der Gründung der UN unverändert geblieben.

Nachdem die USA den Sicherheitsrat über angebliche Massenvernichtungswaffen im Irak getäuscht hatten, beauftragte 2004 der damalige UN-Generalsekretär Kofi Annan einen Rat aus Experten damit, Reformvorschläge zu präsentieren. Sie empfahlen, den Sicherheitsrat zu erweitern und ihn in drei Stufen einzuteilen: die P5, die in diesem Szenario als einzige das Vetorecht hätten, semi-permanente Mitglieder, die für mehrere Jahre gewählt würden, und nicht-ständige Mitglieder.

Ein Jahr später erarbeiteten die G4, jene Staaten mit den größten Chancen auf einen ständigen Sitz - Deutschland, Japan, Indien und Brasilien - einen Entwurf, der die strittige Frage der Vetorechte vage ließ. Er sah vor, das Gremium um sechs ständige und vier nicht-ständige Mitglieder zu erweitern. Deutschland und seine drei Mitstreiter beanspruchen je einen Sitz. Zudem wollte man die afrikanischen und lateinamerikanischen Staaten vertreten sehen. Das ist bisher nicht der Fall, was in Afrika zu massivem Unmut führt. In einer gemeinsamen Presseerklärung bekräftigen die G4-Außenminister vergangene Woche, den Sicherheitsrat nach dem Entwurf von 2005 reformieren zu wollen.

Kritiker sehen darin keine Besserung. Eine Vergrößerung des Sicherheitsrates und mehr Vetorechte bedeuteten nicht mehr Konsens, vielmehr werde der Sicherheitsrat ineffizienter, lautet ihr Argument. Einige Staaten fordern, das Vetorecht generell abzuschaffen. Doch auch dazu wäre die Zustimmung der Staaten nötig, die in der Folge Macht verlören. Zu glauben, dass eine der Vetomächte dieses Recht freiwillig aufgibt, sei "Idealismus", sagt Heusgen. Denkbar wären freiwillige Einschränkungen: So wie Großbritannien und Frankreich, die seit langem ihr Vetorecht nicht nutzen. Zudem könnten sich Staaten verpflichten, auf dieses zu verzichten, wenn der Sicherheitsrat im Fall eines Genozids Resolutionen verabschiedet. Heusgen räumt ein, dass solche Selbstverpflichtungen mit den USA, China und Russland nur schwer umzusetzen seien. Berlin bemüht sich trotzdem weiter um Reformen des Sicherheitsrates. Auch wenn die Umsetzung im Moment ferner denn je wirkt.