Artikel 20a Wünsch dir was

Kampf fürs Klima und die Bienen: Hat das Staatsziel Umweltschutz wirklich etwas gebracht? Einklagen darf es der Bürger nicht.

Von Michael Bauchmüller und Joachim Käppner

Mühselig war er, der Weg des Umweltschutzes in das Grundgesetz. Im Sommer 1994 schließlich nimmt die Einführung des Artikels 20a die letzten Hürden. Umweltschutz, so wirbt der Unions-Abgeordnete Friedrich-Adolf Jahn im Bundestag, sei ein existenzielles, langfristiges Interesse des Menschen: "Die sich daraus ergebende Herausforderung an den Staat war bei Schaffung des Grundgesetzes noch nicht absehbar." 45 Jahre mussten vergehen, ehe die Umwelt dort verankert war.

Allein zehn Jahre lang hatten Regierung und Opposition darüber gestritten. 1984 verlangten die Grünen einen neuen Absatz zu Artikel 2 des Grundgesetzes, der unter anderem das Recht auf körperliche Unversehrtheit regelt: "Jeder Mensch hat das Recht auf eine gesunde Umwelt und den Erhalt seiner natürlichen Lebensgrundlagen", sollte es dort heißen. Auch die SPD plädierte für ein neues Grundrecht, sie hatte die Forderung schon 1971 in ihr Umweltprogramm geschrieben. Union und FDP ging das zu weit. So entbrannte, ab 1986 auch unter dem Eindruck der Tschernobyl-Katastrophe, eine fieberhafte Debatte - in deren Verlauf das Magazin Stern 1984 an seine Leser vorgefertigte Postkarten an Helmut Kohl verteilte: "Sehr geehrter Herr Bundeskanzler", stand darauf, "bitte ergreifen Sie die Initiative und bringen sie ein Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes ein, das zum Ziel hat, dem Umweltschutz den Rang eines Grundrechts zu geben." So war die Stimmung.

Kohls Vorgängerregierung hatte schon 1981 eine Sachverständigenkommission einberufen, die sich mit der Einführung von "Staatszielen" befassen sollte. 1983 schlug sie die Neufassung des Artikels 20 vor, der die Bundesrepublik als "demokratischen und sozialen Bundesstaat" definiert. Gleich danach sollte folgen: "Sie schützt und pflegt die Kultur und die natürlichen Lebensgrundlagen des Menschen."

"Alle staatliche Gewalt" soll daran gebunden sein, das Weltklima zu retten

So ähnlich sollte es kommen - aber erst nach der Wiedervereinigung. Im Zuge einer Verfassungsreform entstand der neue Artikel 20a: ein Staatsziel. "Auch in Verantwortung für die künftigen Generationen" schütze der Staat die natürlichen Lebensgrundlagen. Erstmals erlangte der Umweltschutz damit Verfassungsrang, und doch blieb es die schwächere Variante: Ein Grundrecht wurde nicht daraus.

Staatsziele sind eine Besonderheit der Verfassung. Sie sollen, schrieb Konrad Hesse, Bundesverfassungsrichter von 1975 bis 1987, "nicht einen bestehenden Zustand gewährleisten, sondern Aufgabe und Richtung künftigen Staatshandelns festlegen. Insoweit binden sie die staatlichen Gewalten, lassen diesen jedoch hinsichtlich des Zeitpunkts und der Mittel der Realisierung weitgehende Freiheiten."

Sie begründen daher keine individuellen, einklagbaren Rechte. Bislang hat der Bundestag außer dem Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen und der Tiere drei weitere solcher Ziele ins Grundgesetz aufgenommen: 1967 das zu wahrende "gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht" (Artikel 109), 1992 die "Verwirklichung eines geeinten Europas" (Artikel 23) sowie 1994 die "tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung" (in Artikel 3; siehe Seite 5 dieses SZ-Spezials). Derzeit dreht sich die Debatte um das Zukunftsthema Klimaschutz, Befürworter wie die Grünen möchten diesen als Staatsziel ins Grundgesetz aufnehmen - und so "alle staatliche Gewalt" daran binden, internationale Klimaabkommen einzuhalten.

Die DDR schrieb die schönsten Ziele in ihre Verfassung - und hielt sich nicht daran

Viele Künstler wünschen sich seit Jahren einen Grundgesetz-Artikel 20b, der lauten solle: "Der Staat schützt und fördert die Kultur." Auch die Sachverständigen von 1981 hatten schließlich die Pflege der Kultur im Auge, als sie Artikel 20 umformulierten. Aber wer definiert Kultur, und wie? Soll das Regietheater mehr Geld bekommen, der Jazzclub, die Band aus dem Jugendtreff? Und muss er dann nicht auch den Sport fördern und schützen, oder das Vereinsleben?

Kritiker der Staatsziele halten diese für eine Überfrachtung der einst so klar konzipierten Verfassung durch schöne Wünsche, schlimmstenfalls für ein Versprechen, das der Staat nicht umsetzen möchte oder kann, und falls doch, dann aber bitte nicht jetzt - die Sachzwänge ... Als 2018 das Land Hessen Staatsziele in die Landesverfassung aufnehmen wollte wie etwa mehr Kinderrechte, warnte der Freiburger Rechtsprofessor Dietrich Murswiek bei einer Anhörung: "Es lassen sich keine konkreten Ziele daraus ableiten." Ihr juristischer Wert tendiere gegen null.

Das hatten Bürgerinitiativen in Bayern schon vorher frustriert feststellen müssen. Als der Freistaat 1984 - als erstes Bundesland - den Umweltschutz als Staatsziel in die Landesverfassung aufnahm, waren die Hoffnungen der Umweltgruppen schnell verpufft. Im Kampf gegen Startbahnen, Straßenbau und für den Naturschutz half das neue Ziel wenig. Es handele sich um "eine vornehme Absichtserklärung ohne konkreten Nährwert", urteilte seinerzeit der Münchner Richter Christoph Sening. Erst kürzlich scheiterte der Versuch, auch den Klimaschutz zum Staatsziel Bayerns zu machen, selbst die Grünen votierten dagegen: Schließlich habe das Staatsziel bei der Umwelt im Freistaat auch nichts geändert.

So kann das schönste Staatsziel ernüchtern. Die Folge, so schrieb Ex-Verfassungsrichter Hesse 1994, seien Misstrauen und Politikverdruss - "ein Aspekt, welchem heute nach den Erfahrungen der Bevölkerung Ostdeutschlands mit den Verheißungen der früheren DDR-Verfassungen erhebliches Gewicht zukommt".

Auch sie hatten hohe Ansprüche, etwa in Artikel 15 der DDR-Verfassung von 1968: "Die Reinhaltung der Gewässer und der Luft sowie der Schutz der Pflanzen- und Tierwelt und der landschaftlichen Schönheiten der Heimat sind durch die zuständigen Organe zu gewährleisten." Doch in der real existierenden DDR hatte die Umwelt einen denkbar geringen Stellenwert.

Das ist in der Bundesrepublik anders, aber nicht unbedingt wegen des Grundgesetz-Artikels 20a. "Es gab gute und weniger gute Umweltgesetze vor 1994, und es gab gute und weniger gute Gesetze nach 1994", sagt die Berliner Umweltjuristin Cornelia Ziehm: "Es ist richtig, den Umweltschutz als Staatsziel zu verankern und damit dessen Bedeutung zu betonen." Allerdings habe dies bislang "vor allem Symbolcharakter" gehabt.

Und so hat der Artikel 20a auch in Karlsruhe bis dato selten eine Rolle gespielt. Die Verfassungsrichter verwiesen darauf, als sie den schwarz-gelben Atomausstieg im Wesentlichen für verfassungskonform erklärten, allerdings erst in Ziffer 366 der 406 Ziffern des Urteils. Auch bei Umsiedlungen infolge des Braunkohle-Abbaus verwies das Verfassungsgericht darauf oder in Sachen Gentechnik. Allerdings stets nur als zusätzlichen Erwägungsgrund.

Als der Artikel einmal wichtig wurde, da vor allem wegen einer Frage, die er eben nicht geregelt hatte: Im Januar 2002 hatte Karlsruhe Muslimen das bis dahin verbotene Schächten von Tieren erlaubt; ein muslimischer Metzger hatte die Klage eingereicht. Die Richter hielten sich dabei strikt ans Grundgesetz, das im Grundrechtsteil etwas über die Religionsfreiheit sagt, aber nirgendwo etwas über den Schutz der Tiere. Der öffentliche Aufschrei war enorm. Wenige Monate später wurde der Tierschutz ebenfalls zum Staatsziel. Seither ist es wieder ruhig um den Artikel.

Das allerdings liegt auch daran, dass sich der Einzelne eben nicht auf ein Staatsziel berufen kann. "Wer als Bürger in der Verfassung Schutz vor Umweltschäden sucht, der findet ihn in Artikel 2, nicht in Artikel 20a", sagt Ziehm. Das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit kommt für den Einzelnen immer dann ins Spiel, wenn Lebensgrundlagen bedroht sind. Das Staatsziel Umweltschutz dagegen lässt sich letztlich nur in einem Normenkontrollverfahren auf die Probe stellen. Beantragen können das nicht Bürger, sondern nur Bundes- oder Landesregierungen und der Bundestag, sofern ein Viertel der Abgeordneten zustimmt.

Eine solche Probe steht bis heute aus, dabei hätte es schon reichlich Gelegenheiten gegeben. Jedes Umweltgesetz ließe sich so darauf überprüfen, ob der Gesetzgeber die natürlichen Lebensgrundlagen tatsächlich ausreichend schützt - auch mit Blick auf künftige Generationen. Schon bei der Verlängerung der Atom-Laufzeiten hätte so ein Verfahren interessant sein können, und womöglich bietet es sich auch an, wenn diese Koalition tatsächlich noch ein Klimaschutzgesetz verabschiedet.