Dass die Regierungschefs den UN-Migrationspakt am 10. Dezember unterzeichnen wollen, beweist die enorme Bedeutung, die sie ihm beimessen: Es ist der 70. Jahrestag der UN-Menschenrechtserklärung. Umso hitziger ist die Debatte, weil vor allem Populisten behaupten, dass der Pakt Flüchtlingen Tür und Tor öffnet. Doch natürlich ist der Zweck des Pakts ein ganz anderer.
SZ: Was ist das für ein seltsamer Pakt, wenn seine Befürworter ihn vor allem damit verteidigen, dass er unverbindlich ist?
Andreas Fischer-Lescano: Der Pakt ist ein typisches Produkt aktueller Völkerrechtspolitik. Vieles findet hier außerhalb der etablierten Formen statt. Das ist nicht unproblematisch, denn wenn Fragen europäischer Flüchtlingspolitik in EU-Türkei-Deals, wenn die Austeritätspolitik von Troikas als Memorandum of Understanding ausgehandelt und wenn Migrationsrechte in Pakten jenseits gültiger Vertragsform geregelt werden, führt das zur Entparlamentarisierung der internationalen Beziehungen. Zugleich wirft dies komplizierte Geltungsfragen auf, die Leute fragen sich zu Recht: Wie geht das zusammen, wenn die Bundesregierung behauptet, dass der Pakt für Migration rechtlich unverbindlich, aber politisch verbindlich ist?
Trotz der gegenteiligen Beteuerung im Pakt selbst befürchten Kritiker den Verlust nationaler Souveränität. Zum einen, weil der Pakt vielfach betont, dass sich die Staaten "verpflichten", zum anderen, weil die Kritiker glauben, dass der Pakt letztlich doch zum bindenden Völkergewohnheitsrecht werden kann. Ist da was dran?
Die Kommunikationsstrategie der Befürworter des Paktes ist eine einzige Katastrophe. Man kann den Menschen nicht erklären, welchen Sinn ein unverbindlicher Pakt haben soll und gibt dadurch Anlass für die übelsten Verschwörungstheorien. Die sind alarmistisch und irreleitend, gerade was den Verlust der Souveränität betrifft - denn die wird im Pakt explizit garantiert. Aber sie haben einen zutreffenden Kern und der ist, dass man sich bei dem Pakt für einen Rechtsetzungsmechanismus verbindlicher Unverbindlichkeit entschieden hat, der natürlich versucht, bestehende Regeln zu transformieren, etwa indem man damit in der Tat die Bildung von Völkergewohnheitsrecht beeinflusst.
Viele verstehen unter "Migranten", von dem der Pakt handelt, auch Flüchtlinge. Was regelt er tatsächlich?
Der Pakt ist das Ergebnis zweijähriger Verhandlungen in Folge der "New Yorker Erklärung für Flüchtlinge und Migranten" der UN-Generalversammlung im Jahr 2016. Während sich aber der Migrationspakt der sogenannten "regulären Migration" widmet, sind die Flüchtlingsfragen in seinem Geschwisterpakt geregelt, dem "Pakt für Flüchtlinge", der nicht im Dezember, aber wohl im kommenden Jahr verabschiedet werden soll - und bereits im Entwurf vorliegt. Auch das hätte die Bundesregierung klarer herausstellen müssen.
Ändert der Pakt überhaupt etwas an den in Deutschland und in Europa bereits geltenden Regeln für den Umgang mit Migranten?
Die Dolchstoßlegende, an der rechter und linker Populismus aus Anlass dieses Paktes strickt, ist hanebüchen. Der Pakt ist kein selbstmörderisches Umsiedlungsprogramm für Wirtschafts- und Armutsmigranten. Er versucht vielmehr, Regeln, die in Europa längst rechtsverpflichtend sind, auch für andere Regionen und Länder aufzustellen. In diesem Pakt gibt es keine einzige Regelung, die die deutsche oder europäische Politik zu etwas verpflichten würde, das nicht bereits verbindlich wäre.
Wer sind dann die Hauptadressaten des Pakts?
Der Pakt zielt gerade darauf, in den außereuropäischen Ländern die oft miserablen Bedingungen für Migranten zu verbessern, man denke nur an die Wanderarbeiter in den Golfstaaten oder die häufig rechtlosen Saisonarbeiter in vielen Ländern dieser Welt. Diesem Pakt nicht zuzustimmen - und das ist das Absurde an den populistischen Verhinderungsversuchen -, würde bedeuten, dass man gar nicht erst den Versuch unternimmt, Migration gerade dort verantwortlich zu gestalten, wo es besonders nötig ist.
Und geht der Pakt diese Nöte an?
Nicht konsequent genug. Primär sucht er einen Mittelweg zwischen No-Border-Initiativen und nationalistischer Abschottung, indem die Zulassung regulärer Migration den souveränen Entscheidungen der Staaten überantwortet und zugleich die irreguläre Migration an den Grenzen eingedämmt werden soll. Doch dieser Schwerpunkt auf Migrationsbegrenzung und Effektivierung des Grenzschutzes lässt viele Probleme der Migration außer Betracht.
Kommt das daher, wie Kritiker auf der linken Seite dem Pakt vorwerfen, dass es ihm in Wahrheit vor allem um die Interessen von Arbeitgebern an zuwandernden Fachkräften geht? Dass er deshalb politische und kulturelle Konflikte in den Zielländern ignoriert und auch die Probleme in den Herkunftsländern?
Tatsächlich setzt der Pakt zu einseitig auf die Ermöglichung von Fachkräftemigration. Dass das auch Schattenseiten hat und gerade in den Herkunftsgesellschaften teilweise ausblutende Wirkungen produziert, wird systematisch ausgeblendet. Zu kurz kommt aber in der Diskussion, dass der Pakt auch aus der Sicht der Migrantinnen und Migranten kritikwürdig ist. In manchen Bereichen fällt er sogar hinter bereits geltendes Recht zurück, etwa beim Familiennachzug oder bei Umweltflüchtlingen.
Die Globalisierung des Arbeitsmarkts läuft seit Jahrzehnten mehr oder weniger naturwüchsig. Ist der Pakt der erste Versuch der Staatengemeinschaft, hier für Struktur und Rechtlichkeit zu sorgen?
Ja, aber eben mit der Einschränkung, dass er stark auf Migrationseindämmung setzt, auf regionale Aufnahmekapazitäten, auf koordiniertes Grenzmanagement, und wenig auf die Bekämpfung von Migrationsursachen, also auf nachhaltige Klimapolitik, auf die Eindämmung des Waffenhandels, auf transnationale soziale Gerechtigkeit. Zulässige Migration sieht er vor allem unter dem Gesichtspunkt der internationalen Verwertung von Arbeitskraft. Für menschenrechtlich indizierte Migrationslagen hat er wenig Gespür.
Der Pakt ruft in einem Zeitpunkt zur internationalen Kooperation auf, in dem die Entwicklung in den Industrieländern in die umgekehrte Richtung geht, zum Neonationalismus. Die Regierungen müssen sich für den Pakt gegen den Trend stellen.
In der Tat ein historisch wegweisender Zeitpunkt - in dem aber die nationalistischen Positionen auf einer Paradoxie auflaufen: Um wirklich nationale Interessen zu verfolgen und sie nicht lediglich zu simulieren, müssten die Nationalisten internationalistisch vorgehen. Mit dem Ausscheren aus der Kooperation und der Politikverweigerung schaden die Regierungen um Sebastian Kurz, Donald Trump und Viktor Orbán letztlich den Interessen ihrer Nation. Kein Staat kann die weltweite Migration mehr alleine bewältigen. Man mag noch so hohe Mauern an der Grenze zu Mexiko bauen, das Problem lässt sich so nicht mehr lösen.
Nicht nur rechter, sondern auch linker Populismus setzt hier ja auf Abschottung.
Auch wer Sahra Wagenknechts Analyse teilt, dass der Pakt in erster Linie im Interesse der Wirtschaftseliten liegt, sollte hier differenziert argumentieren. Man müsste in der Öffentlichkeit sehr viel deutlicher machen, dass die nationale soziale Frage und der internationale Aspekt der Armutsmigration zwei Seiten derselben Medaille sind. Die Alternative, dass wir entweder etwas für die bessere Bezahlung von Pflegekräften tun können oder aber für die Migration - im Falle der Pflege also für ausländische Careworkerinnen -, existiert so nicht. Längst ist die nationale soziale Frage eine transnationale soziale Frage. Wenn wir bei der Armutsmigration nicht auch ihre Ursachen bekämpfen - und das geht eben nur durch internationale Kooperation -, dann wird das ganze Arbeitssystem implodieren. Der globale Arbeitsmarkt verlangt nach einer global geteilten Verantwortung und einer Politik der grenzüberschreitenden sozialen Gerechtigkeit.
Müssen also vor allem auch die Sozialdemokraten über ihren Schatten springen?
Andreas Fischer-Lescano, 46, lehrt an der Universität Bremen Völker- und Verfassungsrecht. Zum Thema des Migrationspakts passt sein Buch „Der Kampf um globale soziale Rechte“, das er als Koautor mitverfasst hat.
(Foto: zerp)Ja, gerade auch die SPD. Ginge es ihr ernsthaft darum, die Situation der Wanderarbeitnehmer zu verbessern, sollte sie auf eine Ratifikation der Wanderarbeiterkonvention dringen. Ginge es ihr wirklich um eine sozial gerechte Außenpolitik, sollte sie die Blockade des Genfer Prozesses, in dem eine Menschenrechtsbindung von Unternehmen erarbeitet wird, aufgeben. Dass die SPD dazu schweigt, dass der Pakt auch Mängel hat, weil er Fluchtursachen nicht wirklich bekämpfen will und weil er die Rechte der Migranten nicht hinreichend schützt, halte ich für ein kolossales Versagen. Man kann zustimmen und zugleich konstruktive Kritik üben.
Offenbar kann man den Pakt nicht nachbessern. Es bleibt also nur volle Annahme oder volle Ablehnung?
Den Pakt jetzt noch nachzubessern, wäre unrealistisch. Es wäre zwar denkbar, inhaltliche Vorbehalte bei der Unterzeichnung anzubringen, doch das wäre unnötige Symbolpolitik, weil der Pakt, wie gesagt, für Deutschland keine neuen Rechtsverpflichtungen schafft. Und da er diesen Disclaimer bereits enthält, wäre es auch wirkungslos, das gesondert zu erklären.
Auf welche Weise wird der Pakt überhaupt wirksam?
Er soll von den Staats- und Regierungschefs auf der Konferenz in Marokko am 10. und 11. Dezember 2018 unterzeichnet werden. Das Datum ist ein wenig zu hoch gegriffen: Der 10. Dezember ist der 70. Jahrestag der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte durch die Vereinten Nationen. Dafür, dass der Pakt in weiten Teilen nicht den Rechten der Migranten, sondern primär den staatlichen Rechten und Pflichten bei der Migrationsgestaltung und -eindämmung gewidmet ist, versprüht das Datum deutlich zu viel an Pathos.
Und doch wird es für die innenpolitische Akzeptanz wichtig, wie und mit welcher Begründung Deutschland dem Pakt beitritt. Auf welche Weise sollte die Bundesrepublik zustimmen?
Formal richtet sich die Unterzeichnung nach den völkerrechtlichen Regeln des Vertragsschlusses. Da der Migrationspakt selbst besagt, dass er nur ein "rechtlich nicht bindender Kooperationsrahmen" sein soll, kommt die Wiener Vertragsrechtskonvention nicht direkt, aber doch analog zur Anwendung, denn die Minimalregeln des Vertragsschlusses müssen auch für rechtlich nicht verbindliche, politisch aber bindende Verträge gelten.
Genügt es also, dass die Bundesregierung zustimmt? Oder ist das wegen der politischen Bindung des Pakts fragwürdig? Welche Rolle bliebe dem Bundestag?
Ich denke, dass man unbedingt die kommunikativen Versäumnisse, deren man sich mit dem Pakt bisher schuldig gemacht hat, dadurch kompensieren sollte, dass man die Zustimmung des Bundestages und eine Beteiligung des Bundesrates herbeiführt. Der einfache Entschließungsantrag der Regierungsfraktionen ist hier zu wenig. Er gibt letztlich nur defensive Erklärungen ab, dokumentiert dadurch das Versagen der Öffentlichkeitsarbeit der Regierung und ist völkerrechtlich ohnehin irrelavant. Es bedürfte stattdessen einer konstitutiven Zustimmung der Gesetzgebungskörperschaften. Die Bundeskanzlerin sollte daher den Vertrag mit dem Vorbehalt unterzeichnen, dass die Bundesrepublik erst dann die politische Verbindlichkeit des Paktes akzeptiert, wenn er innerstaatlich ratifiziert worden ist. Artikel 14 der Wiener Vertragsrechtskonvention ermöglicht diesen Vorbehalt bei formellen Völkerrechtsverträgen, dann muss dies erst recht für die informellen Verträge möglich sein. Und das Grundgesetz verpflichtet meines Erachtens auch zu einem solchen Vorbehalt.
Inwiefern?
Nach Artikel 59 des Grundgesetzes müssen Verträge, die die "politischen Verhältnisse der BRD regeln", unter Beteiligung von Bundestag und Bundesrat beschlossen werden. Daran, dass wir es hier mit einer hochpolitischen Angelegenheit zu tun haben, dürfte kein Zweifel bestehen. Rechtlich kann man zwar darüber diskutieren, ob der Pakt als unverbindlich-verbindlicher Hybrid die politischen Verhältnisse im Bereich der Migration im Sinne des Artikels 59 "vertraglich regelt". Aber wir sollten bei der Auslegung dieses Artikels dessen Ziel nicht aus dem Auge verlieren - dass es nämlich auch Aufgabe des Rechts ist, in einer Frage, die die Menschen derart bewegt, eine breite parlamentarische Debatte und konstitutive Mitwirkung der Gesetzgebungskörperschaften zu ermöglichen. Das würde nicht nur einer neuerlichen Verratslegende vorbeugen, sondern auch dem Pakt, der nicht in allem gelungen ist, den man aber auch nicht nicht-wollen kann, die nötige demokratische Legitimation verschaffen.