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Stiftung Preußischer Kulturbesitz:Der Fisch stinkt vom Kopf her

Der Wissenschaftsrat empfiehlt die Aufspaltung der SPK in vier autonome Einrichtungen. Doch um die strukturellen Probleme der Stiftung zu lösen, muss man eine Ebene darüber ansetzen.

Gastbeitrag von Sophie Schönberger

Mitten im sommerlichen Berlin platzte in der vorletzten Woche eine Bombe: Die Stiftung Preußischer Kulturbesitz (SPK) soll zerschlagen werden, so die Empfehlung des Wissenschaftsrats. Eine der größten Kultureinrichtungen der Welt soll bald nicht mehr Geschichte verwalten, sondern selbst Geschichte sein. Das große alte Schlachtross, das für die Bundeskulturpolitik kämpfte, lange bevor es eine Bundeskulturpolitik überhaupt gab, soll das Feld räumen. Der Großteil der vom Wissenschaftsrat an der Stiftung vorgebrachten Kritik ist ohne Zweifel berechtigt. Die chronische Unterfinanzierung etwa ist ein dringliches Problem. Und wie bei vielen öffentlichen Einrichtungen dieser Größe sind die Entscheidungswege zu lang und zum Teil unübersichtlich. Auch die Struktur der Stiftungsgremien, die im Wesentlichen unverändert aus der Zeit der frühen Bundesrepublik stammt, bedürften dringend einer Modernisierung.

Es hätte allerdings nicht geschadet, in dem Gutachten auch die positiven Seiten der Organisationsstruktur zu erwähnen: ein hoch professionelles Justiziariat etwa, das mit seiner Arbeit bei der Restitution von NS-Raubkunst ungleich sensibler und umsichtiger agiert als etwa die in dieser Sache in der Dauerkritik stehenden bayerischen Staatsgemäldesammlungen. Eine gewisse organisatorische Distanz zu den Museen, denen es oft schwerfällt, sich von Werken zu trennen, ist hier sehr hilfreich.

Wie die strukturellen Probleme der Institution allein durch eine Auflösung der obersten Verwaltungsebene und eine Verselbständigung der bisher unter dem Stiftungsdach versammelten Einrichtungen gelöst werden können, dazu zeigt sich das Gutachten erstaunlich schmallippig. Unbeantwortet bleibt auch die Frage nach den rechtlichen Rahmenbedingungen. Denn die vorgeschlagene Neustrukturierung ist bei genauer Betrachtung mit den verfassungsrechtlichen Vorgaben für die Bundeskulturpolitik nicht in Einklang zu bringen.

Aus einer Sonderbestimmung zur Bewältigung der deutschen Teilung wurde die Wiege der deutschen Kulturpolitik

Dass die Stiftung als Großinstitution der Bundeskulturpolitik errichtet werden konnte und bis heute fortbesteht, obwohl dem Bund in der Verfassung keine substanzielle Kompetenz für die Kulturpolitik zugestanden wird, ist allein einer historischen Besonderheit geschuldet. Durch die Teilung Deutschlands nach dem Zweiten Weltkrieg und das Ende Preußens stellte sich die Frage, was mit dem ehemaligen Vermögen des preußischen Staats geschehen sollte.

Das Grundgesetz sah in seinen Übergangsbestimmungen vor, dass das ehemalige preußische Vermögen auf den Bund übertragen werden konnte, wenn ein überwiegendes Interesse des Bundes dies erfordert. Diese Regelung, die keine spezifischen Bestimmungen für die Kultur enthält, wurde vom Bund 1957 genutzt, um die bedeutenden preußischen Sammlungen von Kunstwerken, Archivalien und Büchern auf sich zu übertragen und unter dem Dach der dazu gegründeten Stiftung Preußischer Kulturbesitz zu vereinen. Aus einer Sonderbestimmung zur Bewältigung der deutschen Teilung wurde die Wiege der deutschen Bundeskulturpolitik.

Dass aus dieser Vorschrift jedoch keine unbeschränkte Gestaltungskompetenz des Gesetzgebers folgt, sondern die Regelung, wie es das Bundesverfassungsgericht formulierte, "transitorischen Charakter" hat, kommt bis heute in der Aufgabenbeschreibung der Stiftung zum Ausdruck: "Die Stiftung hat den Zweck, bis zu einer Neuregelung nach der Wiedervereinigung die ihr übertragenen preußischen Kulturgüter für das deutsche Volk zu bewahren, zu pflegen und zu ergänzen." Die Formulierung wurde nie geändert. Eine völlige Neustrukturierung der Stiftungsinstitutionen auf dieser Grundlage lässt sich verfassungsrechtlich kaum begründen.

Allerdings verfügt das Grundgesetz seit fast 15 Jahren mit der "Hauptstadtklausel" zumindest über ein potenzielles neues Fundament für die Bundeskulturpolitik. Aus der Bestimmung, dass die Repräsentation des Gesamtstaats in der Hauptstadt Aufgabe des Bundes sei, lassen sich wohl auch kulturelle Kompetenzen für den Bund ableiten. Die Grenzen dieses Kompetenztitels sind allerdings juristisch bisher wenig ausgelotet. Mit viel gutem Willen könnte man die geplante Umstrukturierung der Stiftung unter diesen Titel fassen.

Wenn die neu geschaffenen Kulturinstitutionen der Repräsentation des Bundes dienen - warum sollte das Land Berlin sie finanzieren?

In diesem Fall würde sich aber ein unauflöslicher Konflikt mit dem zweiten Vorschlag zur Neustrukturierung ergeben: der Frage der Finanzierung. Der Wissenschaftsrat empfiehlt für drei der vier Säulen der Stiftung eine Alleinfinanzierung durch den Bund. Für die vierte Säule allerdings, die Staatlichen Museen zu Berlin, sollen die Mittel in Zukunft vom Bund und dem Land Berlin aufgebracht werden. Eine solche föderale Mischfinanzierung schließt das Grundgesetz jedoch aus.

Schon die bisherige Finanzierung der Stiftung steht daher verfassungsrechtlich auf wackligen Füßen und ist, wenn überhaupt, wiederum nur aufgrund der historischen Besonderheiten zu rechtfertigen. Eine gemeinsame Finanzierung allein durch den Bund und das Land Berlin würde nicht nur gegen die Vorgaben der Finanzverfassung verstoßen. Sie würde auch die Kompetenz des Bundes zur Errichtung der Stiftung entfallen lassen. Handelte es sich nämlich bei den neu zu schaffenden Kulturinstitutionen tatsächlich nur um Einrichtungen zur Repräsentation des Bundes in der Hauptstadt, wäre nicht erklärlich, warum das Land Berlin einen finanziellen Beitrag zu dieser Bundesaufgabe leisten sollte.

Schließlich offenbart der Vorschlag des Wissenschaftsrats noch ein weiteres verfassungsrechtliches Problem, das Nichtjuristen zunächst als Haarspalterei erscheinen mag, tatsächlich aber das eigentliche Strukturproblem entlarvt. Denn bei allen nach der Trennung neu zu schaffenden Organisationseinheiten empfiehlt das Gutachten, dass die jetzige "Ressortzuständigkeit" der Bundesbeauftragten für Kultur und Medien erhalten bleiben soll.

Diese Formulierung offenbart ein großes Missverständnis. Auch, wenn die jetzige Amtsinhaberin Monika Grütters diese Unterscheidung gerne überspielt: eine Ressortzuständigkeit der Bundeskulturbeauftragten kann es nicht geben. Die Bundeskulturbeauftragte verfügt schlicht nicht über ein eigenes Ressort.

Mögen die Aktivitäten der Bundeskulturpolitik in den letzten Jahren auch in früher kaum vorstellbarem Maße angewachsen sein, mag der Haushalt der Bundeskulturbeauftragten mittlerweile etwa derjenigen des Bundesumweltministeriums entsprechen, im Kabinettssaal sitzt die Amtsinhaberin nur am Katzentisch. Die Kulturstaatsministerin leitet kein Ministerium, ist noch nicht einmal Mitglied der Bundesregierung, sondern hat allein die Funktion einer Staatssekretärin bei der Bundeskanzlerin inne. Anders als den Ministern kommt ihr daher keine eigene Ressortzuständigkeit zu. Sie ist politisch wie rechtlich von der Bundeskanzlerin abhängig.

Die verwirrende Struktur des Humboldt-Forums erkennt der Wissenschaftsrat. Aber Empfehlungen zur Entflechtung gibt er nicht

Gründe für diese unter Gerhard Schröder erfundene Konstruktion sind die in weiten Teilen im Unklaren gelassene Frage nach den Kulturkompetenzen des Bundes und eine politische Situation, in der die Länder zwar gerne die Mittel des Bundes für eigene Kulturprojekte annehmen, sich aber zu einem offiziellen Abrücken von der Kulturhoheit der Länder und der Festschreibung einer Kulturkompetenz des Bundes im Grundgesetz nicht durchringen können. Die Aktivitäten des Bundes im Kulturbereich entfalten sich daher in einer rechtlichen Grauzone, deren deutlichstes Symptom die institutionelle Struktur der Bundeskulturbeauftragten ist.

Die unklaren Kompetenzen und Verantwortlichkeiten, die die Gutachter des Wissenschaftsrats bei der SPK monieren, beginnen also auf der Ebene oberhalb der Stiftung. Die Bundesbeauftragte für Kultur und Medien, die den neu zu schaffenden Kultureinrichtungen übergeordnet bleiben soll, hat selbst ein umfassendes strukturelles Problem der eigenen Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten gegenüber den Ländern einerseits und gegenüber der Bundesregierung andererseits. Auch auf verwaltungspraktischer Ebene leidet die Behörde darunter, dass sie kein Ministerium ist.

All diese Unklarheiten kulminieren im politischen Vorzeigeprojekt Humboldt-Forum, dessen überkomplexe und verwirrende Struktur allein auf der Ebene der Bundesregierung neben der Bundeskulturbeauftragten noch drei Ministerien sowie zahlreiche andere Akteure einbindet. Interessanterweise wurde diese Einrichtung vom Wissenschaftsrat zwar in die Bestandsaufnahme des Gutachtens aufgenommen. Handlungsempfehlungen zur Entflechtung dieser Struktur finden sich hingegen nicht.

Man sollte das Gutachten des Wissenschaftsrats daher zunächst einmal gegen den Strich lesen und weniger auf die Stiftung als auf die Bundesbeauftragte für Kultur und Medien als Auftraggeberin beziehen. Solange dort die grundlegenden Organisationsprobleme nicht behoben sind, erscheint eine Zerschlagung der Stiftung als reines Bauernopfer.

Sophie Schönberger ist Professorin für Öffentliches Recht an der Universität Düsseldorf.

© SZ vom 21.07.2020

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