Bei hoher Wahlbeteiligung ein überwältigendes demokratisches Nein zum ersten europäischen Verfassungsentwurf aus zwei der sechs Gründungsstaaten -- diesen größten anzunehmenden Unfall kommentiert Jean-Claude Juncker mit klugen Worten: "Europa lässt die Menschen nicht mehr träumen. Das Europa, wie es ist, liebt man nicht -- und deshalb wird das Europa, wie esaut Verfassung sein sollte, abgelehnt." Eines verschweigt die Diagnose: eine unlesbare Verfassung kann die Phantasie nicht anregen. Unlesbar ist der Entwurf schon aus dem trivialen Grund, dass er das Gestrüpp internationaler Verträge festhält und nicht wie jede echte Verfassung ein transparentes Gerüst von Grundnormen darstellt. Aber die Unlesbarkeit hat einen tieferen Grund: es fehlt die Perspektive, aus der die Leute erkennen könnten, warum Europa jetzt eine Verfassung braucht.
Europa und der Stier auf einem Fresko in Pompeji. Das war was mit dieser Stadt... Richtig: Sie ist untergegangen.
Statt die Europawahlen für nationale Themen zu missbrauchen, hätte es sich angeboten, die viel beschworene "finalité" oder das Worumwillen des Einigungsprozesses zum Streitgegenstand zu machen: Wollen wir ein nach innen und außen politisch handlungsfähiges Europa? Oder reichen die intergouvernementalen Absprachen aus, um dem vereinheitlichten Wirtschaftsraum die Korsettstangen für einen wachstumsfördernden Wettbewerb einzuziehen? Vertiefung oder Erweiterung ohne Vertiefung? Soll Europa die Kraft gewinnen, um auf das internationale Wirtschaftsregime einzuwirken, oder lässt es sich die vielfältigen Optionen, die zwischen bürokratischem Wohlfahrtsstaat und Wettbewerbsradikalismus liegen, im Sog einer ungesteuerten Globalisierung aus der Hand nehmen?
Gewiss, eine Verfassung soll nur der institutionelle Rahmen sein, innerhalb dessen über politische Alternativen gestritten wird. Darf sich der verfassungsgebende Prozess selbst mit dem Streit über bestimmte Politiken verbinden? Anders als ihre klassischen Vorbilder entstehen die supranationalen Verfassungen heute nicht mehr aus einem revolutionären Akt, nicht über Nacht, sondern im Laufe von Jahrzehnten. Glücklicherweise leben die Bürger schon in Staaten, die die Grundfreiheiten gewährleisten.
So wird der Prozess im Wesentlichen nicht von den Bürgern, sondern von gewählten Regierungen vorangetrieben. Solange alle davon profitierten, waren's die Bürger zufrieden. Das Projekt konnte sich lange durch seine Ergebnisse allein legitimieren. Aber in Zeiten des weltwirtschaftlichen Umbruchs bahnen sich im unübersichtlichen Europa der 25 Verteilungskonflikte an, für die diese Art der Output-Legitimation nicht mehr ausreicht. Nun wollen die Bürger wissen, wohin das Projekt, das täglich in ihr Leben eingreift, führen soll. Mit der europäischen Einigung muss sich, wenn sie die Zustimmung der Bürger gewinnen soll, eine politische Perspektive verbinden.
Mit dem Scheitern der Referenden ist der Streit um diese Perspektive offen ausgebrochen. Freilich haben die Politiker die Streitgegenstände nicht rechtzeitig und nicht klar genug definiert. Sie woll-ten den bequemen bürokratischen Modus einer Einigung von oben nicht durch ein polarisierendes Thema gefährden.
Das europäische Gelände ist ohnehin durch die gegensätzlichen Interessen der wohlhabenderen und der ärmeren, der größeren und der kleineren, der älteren und der jüngeren Mitgliedsländer unterminiert. Auch die Mythen der gegenläufigen Nationalgeschichten ziehen tiefe Furchen. Die Politiker hatten ihre Gründe, der öffentlichen Diskussion über das Ziel der europäischen Einigung aus dem Wege zu gehen. Jetzt kehrt ihnen das bockige Wahlvolk den Dreck, den sie seit Jahrzehnten unter den Teppich gekehrt haben, vor die eigene Tür.
Der offene und der klammheimliche Triumph über die so oder anders erwarteten Folgen des "Nein" verrät mehr über den verdrängten Zielkonflikt als die höchst ambivalenten Gefühle und gemischten Motive der Nein sagenden Wähler selbst. Nach dem Bekanntwerden des französischen Wahlergebnisses vereinigten sich die xenophoben Anhänger Fortuyns in Holland mit dem neokonservativen Wortführer Bill Kristol aus Washington in dem schadenfrohen Ruf "Vive la France". Die einen wollen jetzt ihre nationalen Lebensformen wasserdicht machen, die anderen frohlocken über den zusammenbrechenden Widerstand des alten Europa gegen die munter forcierte Ausbreitung globalisierter Märkte und freier Wahlen. Das sind extreme Pendelausschläge. Aber es sind nicht nur Extremisten, die mit dem Ausgang der Referenden zufrieden sind. Die Nationalstaatler sind es aus den falschen, die Marktliberalen aus den richtigen Gründen.
Viele fürchten eine weitergehende Übertragung von Souveränitätsrechten auf die europäische Ebene. Sie geben die Parole aus, dass es die Vereinigten Staaten von Europa nicht geben kann, weil sie ein "europäisches Volk" vermissen. Die Art von Solidarität, die der Verfassungsstaat von seinen Bürgern tatsächlich verlangt, können sich die Souveränisten nur in der traditionellen Gestalt eines zusammengeschweißten Nationalbewusstseins vorstellen. Sie setzen ein illusionäres Vertrauen in die Leistungsfähigkeit eines Nationalstaats, der es doch längst aufgeben musste, aus seinen profitabelsten Unternehmen Steuern herauszuziehen. Da ist die verstohlenere Befriedigung der Marktliberalen, die nichts so sehr fürchten wie die kapitalismuszähmenden Interventionen der Staatsgewalt, schon realistischer.
Die Verfassung hätte die politische Handlungsfähigkeit der europäischen Institutionen erweitert und deren Entscheidungen einem erhöhten Legitimationsdruck ausgesetzt. Aus neoliberaler Sicht verführt das eine nur zu falschen Bewegungen, während das andere den Mechanismus selbstgesteuerter Märkte stört. Mit der Durchsetzung der ökonomischen Grundfreiheiten, mit der Herstellung des Gemeinsamen Marktes, dem Stabilitätspakt und der Währungsunion ist das erwünschte Ziel erreicht. Den Rest besorgen der Wettbewerbskommissar in Brüssel und die Richter am Europäischen Gerichtshof. Die Neoliberalen können mit den Verträgen von Nizza gut leben.
Tony Blair und die anderen werden den Ratifikationsprozess abbrechen. Der Makel des Scheiterns bleibt nicht wie erwartet an Großbritannien, sondern an Frankreich hängen. Blair, der im Juli die Präsidentschaft übernimmt, kann damit rechnen, dass die britische Zurückhaltung gegenüber der europäischen Integration demnächst auch von der französischen und der deutschen Regierung unterstützt wird. Nach dem Ende des Kabinetts Villepin wird Nicolas Sarkozy auf den angelsächsischen Weg einschwenken. Und was anderes ist von Angela Merkel zu erwarten?
In Berlin hat sie uns einen wirtschaftsliberalen Bundespräsidenten ("Vorfahrt für Arbeit"), in Brüssel einen fahriggesichtslosen Kommissionspräsidenten eingebrockt. Merkels Populismus in der Frage des Beitritts der Türkei qualifiziert sie auch nicht zur leidenschaftlichen Europäerin. Unvergessen ist ihre Übung im peinlichen Ritual der Unterwerfung unter die bellizistische Regierung in Washington. Man kann die plötzlich erwachte Europaneigung von republikanischen Scharfmachern wie Newt Gingrich verstehen: Das wahrscheinlichste Szenario ist ein Abdriften unseres ökonomisch geeinten, aber als politische Größe zerfallenden Kontinents in den gesellschaftspolitischen Sog der Hegemonialmacht.
Die absehbare Entwicklung ist freilich ein Schlag ins Gesicht der Wähler. Deren Protest hat sich gegen die politische Klasse im Ganzen gerichtet. In ihm drückt sich der demokratische Impuls aus, einen über die Köpfe der Wähler hinweg rollenden Prozess anzuhalten, wenigstens für einen Augenblick zu unterbrechen. Das "Nein" ist auch ein Widerspruch gegen das falsche Bewusstsein von Parteien, die sich offenbar in der Luhmannschen Beschreibung des politischen Systems wiedererkennen und sich nur noch strategisch der störenden Geräusche aus der Umwelt der Wahlbevölkerung erwehren.
Die demokratischen Willensäußerungen der vergangenen Woche können nicht hochnäsig beiseite geschoben oder gar als Pathologie gebrandmarkt werden. Ebenso deplaziert ist die Schelte von Plebisziten im Allgemeinen. Volksabstimmungen sind ein heilsames, ja notwendiges Korrektiv für eine versäulte, das Wechselspiel von Regierung und Opposition stillstellende Exekutive. Soweit sich die Wähler unterrepräsentiert fühlten, hatten sie einen guten Grund, gegen das oppositionslose Regime von Brüssel zu opponieren.
Was immer sonst die Motive gewesen sein mögen, war denn das, was die Bürger mit ihrem Nein intendiert haben, so unvernünftig? Jedenfalls war das Votum einer Mehrheit der französischen Wähler, wenn man die Begründung der sozialistischen Nein-Stimmen beim Wort nimmt, nicht gegen die Fortsetzung des europäischen Einigungsprozesses gerichtet. Im Ergebnis bedeutet das Votum ein "So nicht". Das "Wie denn anders?" ist eine Frage, die freilich mit einem Plebiszit nicht beantwortet werden kann.
Eine Vertiefung der Europäischen Union mit dem Ziel der politischen Festigung und Abfederung der Währungsunion durch eine schrittweise Harmonisierung der Steuer-, Sozial- und Wirtschaftspolitiken der Mitgliedsländer eröffnet die Perspektive, auf dieser Ebene Handlungsfähigkeiten zurückzugewinnen, die die Nationalstaaten eingebüßt haben. Auch innerhalb des Westens, der die kapitalistische Modernisierung in Gang gebracht hat und nach wie vor vorantreibt, muss Raum sein für mehrere Gesellschaftsmodelle. Wenn aus dem Wählervotum mit Sicherheit eines herauszulesen ist, dann ist es die Botschaft: Nicht alle westlichen Nationen sind bereit, bei sich und weltweit die kulturellen und sozialen Kosten eines fehlenden Wohlstandsausgleichs in Kauf zu nehmen, die ihnen die Neoliberalen um eines beschleunigten Wohlstandszuwachses willen zumuten möchten.
Allerdings greift ein europäischer Protektionismus zu kurz. Der Ausbau demokratisch legitimierter Handlungsfähigkeiten unserer Institutionen in Brüssel und Straßburg muss sich mit dem Ziel verbinden, kosmopolitische Vorstellungen für eine andere internationale Ordnung zur Geltung zu bringen. Aufrappeln müssen wir uns auch mit der Perspektive, unser Bestes dazu beizutragen, aus den euphemistischen Beschwörungen von "global governance" eine handfeste Weltinnenpolitik zu machen.
Wer in dieser Agenda, die die Menschen wieder "von Europa träumen" lässt, Antiamerikanismus wittert, hat den Kontakt mit unseren amerikanischen Freunden verloren. Meine Freunde fühlen sich durch Bill Kristol und Newt Gingrich nicht vertreten. Sie sind verzweifelt über eine Europäische Union, die dabei ist, sich selber abzuwickeln. Eine Stellungnahme zu dem Kulturkampf, der heute das blaue und das rote Amerika entzweit, bleibt uns nicht erspart. Und es ist auch nicht in unserem Interesse, die Augen davor zu verschließen.
Die Verknüpfung des Prozesses der Verfassungsgebung mit einer bestimmten politischen Perspektive bedeutet nicht, eine policy in der Verfassung selbst zu verankern. Vielmehr würde eine Vertiefung der Politischen Union dazu führen, den Stillstand einstimmiger intergouvernementaler Absprachen zu überwinden und den Bürgern Europas eine Stimme zu geben. Für den offenen Wettbewerb um die politische Grundausrichtung der Union entstünde dann erst der Spielraum. Die Union wird heute durch den unausgetragenen Konflikt zwischen unvereinbaren Zielvorstellungen gelähmt. Die europäischen Institutionen müssen diesen Streit zugleich internalisieren und freisetzen, damit er produktive Lösungen finden kann.
Mit dem Mut der Verzweiflung
Das Verfahren für diese, wie immer auch unwahrscheinliche Alternative zur naturwüchsigen Gewalt der Verhältnisse ist in Artikel 43 und 44 des Vertrages von Nizza vorgesehen. Danach könnten einige Gründungsmitglieder der Union die Initiative ergreifen, um herauszufinden, ob zunächst die in der Währungsunion zusammengeschlossenen Staaten für eine "verstärkte Zusammenarbeit" zu gewinnen sind. Die Regeln dieser Zusammenarbeit könnten einer künftigen Verfassung den Weg weisen.
Die geltenden Bestimmungen für eine engere Kooperation von mindestens 8 Mitgliedstaaten sind weniger restriktiv als die entsprechenden Regelungen im Verfassungsentwurf. Da eine solche Praxis "allen Mitgliedstaaten gemäß Artikel 43 b offen stehen" muss, könnten andere Mitgliedstaaten ein solches Vorangehen nicht als Exklusion, sondern nur als Aufforderung verstehen, zu einer energisch in Angriff genommenen Vertiefung der Union Stellung zu nehmen und sich gegebenenfalls anzuschließen. Auf diese Weise ließe sich verhindern, dass die Regierungen zur Tagesordnung übergehen und sich über den demokratischen Willen der Unionsbürger hinwegsetzen.
Entscheidungsreife Situationen brauchen freilich Personen, die eine noch so geringe Chance auch ergreifen. Jean-Claude Juncker hätte das Format und den Willen. Aber ihm fehlt die Macht. Zapatero ist nicht lange genug im Geschäft, und von Berlusconi braucht man nicht zu reden. Chirac und Schröder, die geborenen Kandidaten, stehen innenpolitisch mit dem Rücken zur Wand. Manchmal wachsen aus dem Mut der Verzweiflung unvermutete Kräfte. Schröder und Fischer können mit dem Europa-Thema keine Wahlen gewinnen. Aber wenn sie den Wahlkampf dazu benutzten, um eine hoffnungsvollere Alternative zum lähmenden Szenario des Weitertrottens und Abgleitens manifest zu machen, würden sie ein Signal setzen -- und ihr Abgang gewänne Kontur. Nichts Wesentliches ändert sich in der Geschichte ohne symbolische Akte, ohne Zeichen, auf die spätere Generationen zurückblicken, um für ihre Zukunft einen Rückhalt zu gewinnen. Die 68er waren einmal empfindlich für romantische Ideen.
Von Jürgen Habermas erscheint im Herbst "Zwischen Naturalismus und Religion. Philosophische Aufsätze" (Suhrkamp Verlag).