Flüchtlingspolitik: Das Volk und seine Grenzen

Gab es im Herbst 2015 einen Rechtsbruch? War die Flüchtlingspolitik ein Fall von "Staatsversagen"? Eine Buchvorstellung in Berlin wurde zur Debatte über das Verhältnis von Recht und Politik.

Am 6. Mai 1919 wurden der deutschen Delegation in Versailles die zuvor von den Siegern des Ersten Weltkriegs ausgehandelten Bedingungen des Friedens überreicht. Sie waren überaus hart, doch was die deutsche Öffentlichkeit nicht weniger verstörte als Reparationen und Gebietsabtretungen, war eine rechtliche Bestimmung des Vertragswerks: Deutschland sollte seine Schuld am Krieg anerkennen. Nichts stand einer ehrlichen Aussöhnung zwischen Siegern und Besiegten so im Weg wie dieser aus völkerrechtlichen Gründen - es ging um die Zurechnung auch ziviler Schäden des Krieges - eingefügte Paragraf. Er verletzte und empörte die Deutschen, die sich als Rechtsnation verstanden. Die Aufarbeitung ihrer politischen Fehler vor dem Krieg, ja selbst ihrer nicht zu leugnenden Verbrechen im Krieg wurde durch diesen pauschalen Schuldvorwurf torpediert.

Auf den Tag genau hundert Jahre später wurde am Montagabend in Berlin im Deutschen Theater das Buch "Die Zauberlehrlinge" (erschienen bei Klett-Cotta) von Stephan Detjen und Maximilian Steinbeis - beide sind Juristen und Journalisten - vorgestellt. Es behandelt den "Mythos vom Rechtsbruch" in der deutschen Flüchtlingspolitik seit 2015, und zwar, wie Detjen festhielt, nicht in Form eines Rechtsgutachtens, sondern einer Diskursgeschichte. Wie kam der "Mythos" auf, wie verbreitete sich vor allem sein schärfstes Schlagwort, die Behauptung von der "Herrschaft des Unrechts", welche Folgen hat es bis heute?

Denn längst streiten sich die Leute vor allem in den sozialen Medien nicht nur über die Vorgänge von 2015, sondern genauso erbittert über die Spaltung, die der Unrechtsvorwurf in die Gesellschaft getragen hat. Es geht dabei nicht mehr um eine konkrete politische Entscheidung, sondern um die Frage, ob eine Partei die Grundlagen des Rechtsstaats in Frage gestellt habe - ein ungeheuerlicher Vorwurf, der manchen schon an einen anderen Mythos am Ende des Ersten Weltkriegs erinnert hat, die Dolchstoßlegende, den Versuch, die Schuld an der Niederlage bei den revolutionären Arbeitern vom Herbst 1918 zu suchen.

Der Rechtsbruchvorwurf hat bis heute das Potenzial, eine nüchterne Betrachtung dessen, was 2015 geschah, seiner Voraussetzungen und Folgen, zu behindern. Der Redebedarf ist also immens, und darum war es gut, dass auf dem Podium ein dezidiert konservativer, der Regierung Merkel eher distanziert gegenüberstehender Vertreter der CDU saß, der junge, scharfsinnige und scharfzüngige Bundestagsabgeordnete Philipp Amthor. Dass er neben den beiden Autoren und der Völkerrechtlerin und Fluchtrechtsexpertin Dana Schmalz auf dem von Maike Albath souverän dirigierten Podium in der Minderheit war, focht Amthor nicht an. Er machte seine Sache ausgezeichnet.

Es gab keine "Herrschaft des Unrechts", sagt auch der junge CDU-Abgeordnete Amthor

Das war umso bemerkenswerter, weil in der eigentlichen Rechtsfrage kaum Dissens bestand: Es gab keinen Rechtsbruch - "materiell falsch" nannte Amthor, der ebenfalls Jurist ist, diese Behauptung - schon gar keine "Herrschaft des Unrechts", also eine prinzipielle Aufhebung des Rechtsstaats. Dabei sind die Fragen im Detail verwickelt, deutsches und europäisches Asylrecht überlagern sich, und die Situationen, in denen nach dem Recht gefragt wird, sind unterschiedlich. So war die Nichtschließung der Grenze im September 2015 durch das in den Dublin-Regelungen vorgesehene "Selbsteintrittsrecht" gedeckt, das die Bundesrepublik ermächtigte, in einer Notlage Flüchtling aus benachbarten Ländern aufzunehmen. Abweisungen, das Thema, bei dem 2018 der Rechtsbruchvorwurf noch einmal reaktiviert wurde, sind ohne Prüfung unzulässig.

"Dublin" und seine Regeln, so erklärte Maximilian Steinbeis, ist nicht - wie in Deutschland meist verstanden - eine reine Drittstaatenregelung, sondern verleiht den Flüchtlingen auch subjektive Rechte, damit sie nicht in einem Orbit von Nichtzuständigkeit verloren gehen. Was bis heute auf dem Balkan geschieht, sei, so Steinbeis, "permanenter Rechtsbruch", während Deutschland im Herbst 2015 die Dublin-Regeln gerettet habe. "Und das soll ein ,Rechtsbruch' gewesen sein!"

Die rechtliche Lage wurde von der Bundesregierung nie unmissverständlich erklärt

Die Sachfragen dazu sind filigran und schwer vermittelbar, aber die rechtliche Lage wurde von der Regierung auch nie unmissverständlich erklärt. Der interessantere Teil der Debatte im Deutschen Theater betraf daher auch das Grundproblem des Verhältnisses von Recht und Politik. Amthors Mantra an dem Abend war, dass es zwar keinen Rechtsbruch gab, es aber sehr wohl alternative Handlungsmöglichkeiten gegeben hätte und, wie Frankreich zeige, bis heute gebe. Leider wurde nicht klar, wie diese genau ausgesehen hätten - für die ersten Septembertage von 2015 erkannte sogar Amthor eine Zwangslage an -, alles weitere hätte die Entwicklung von unterschiedlichen Szenarien erfordert.

Es sei falsch, solche politischen Fragen ans Verfassungsrecht outzusourcen, so Amthor. Auch da gab es keinen Dissens mit den beiden Autoren, die in ihrem Buch die spezielle Kultur eines deutschen Staatsrechts darstellen, für das "Volk" und "Grenzen" dem konkreten Recht vorgelagerte Wesenseinheiten sind, die den "Staat" erst konstituieren. Auch diese spezielle Staatsrechtskultur erklärt, nicht zuletzt als Kontrollfantasie bei realen Ohnmachtserfahrungen, die Erbitterung, die der Unrechtsvorwurf auslösen konnte.

Es war Horst Seehofer, der im Februar 2016 vor dem politischen Aschermittwoch den von dem Staatsrechtler Ulrich Vosgerau geprägten Begriff von der "Herrschaft des Unrechts" in die politische Runde warf und seither nicht mehr zurücknahm. Allerdings zog er sich bei Nachfragen immer auf den "Kontrollverlust" im Herbst 2015 zurück. Hätte diese traumatische Erfahrung durch Rechtstreue vermieden werden können? Diese Frage dürfte den emotionalen Kern der Unrechtsthese darstellen. Auf Kontrollverlust antwortete dann eine rechtliche Kontrollfantasie. Amthor wehrte sich tapfer gegen allzu deutliche Seehofer-Kritik: Die Fokussierung auf Seehofer sei ebenso verfehlt wie der Merkel-Hass.

Die politische Sprengkraft des Unrechtsvorwurfs wurde unterschätzt

Rechtlich wurde der Konflikt nie ausgetragen. Eine Organklage der AfD - Amthor: "materiell ein Witz" - ließ das Bundesverfassungsgericht nicht zu. Der von der Bayerischen Staatsregierung beauftragte Gutachter Udo di Fabio stellte gegenüber der NZZ am 28. Juli 2017 ausdrücklich fest, Verfassungsbruch habe er "so nie vorgeworfen". Dass die Bayerische Staatsregierung ihre angedrohte Verfassungsklage nie einreichte, dürfte damit zu tun haben, dass eine Drohkulisse nützlicher schien als eine juristische Klärung.

Man habe, so Stephan Detjen, vermutlich die Sprengkraft des Unrechtsvorwurfs unterschätzt, auch in der Bundesregierung. Dass diese ihre Politik nie zusammenhängend erklärte, halten die Autoren für einen schweren Fehler. Und das führt zur Frage Amthors nach den möglichen Alternativen zurück. Ob die Grenzkontrollen an der bayerisch-österreichischen Grenze beim G7-Gipfel in Elmau im Frühjahr 2015 eine plausible Alternative darstellten, blieb in einem sonst erstaunlich harmonischen Diskussionsverlauf der verbleibende Rest des Dissenses.

Doch der Topos lebt, so Detjen am Ende. Es sei die Aufgabe der Medien, solche komplexen Fragen verständlich zu vermitteln. Der Staatsrechtler Christoph Möllers bezweifelte in der Diskussion, dass eine verfassungsrechtliche Klärung die verbreitete Wahrnehmung vom Staatsversagen ausgeräumt hätte. So bleibt die Frage nach der Flüchtlingspolitik seit 2015 politisch. Der rechtliche Streit konnte sich in den Vordergrund schieben, weil die Regierung sich nicht deutlich erklärte. Und warum tat sie das nicht? Weil sie in ihrem Inneren uneins war. Die dramatische Spaltung in der deutschen Gesellschaft spiegelte einen Dissens bei den Verantwortlichen ins Übergroße.