EuGH zu EZB-Staatsanleihenkäufen Denn sie wissen, was sie tun

Europas Richter haben der EZB - hier die Zentrale in Frankfurt - große Entscheidungsfreiheit eingeräumt.

(Foto: Thomas Lohnes/Getty Images)
  • Der EuGH billigt den "notfalls unbegrenzten" Kauf von Staatsanleihen ("Outright Monetary Transactions") durch die EZB. Mit der Ankündigung des OMT-Programms beruhigte EZB-Chef Mario Draghi 2012 die Märkte.
  • Die Entscheidung hat zugleich eine andere Aussage: Die EZB steht mit dem Urteil unter gerichtlicher Kontrolle, unter der Herrschaft des Rechts.
  • Das Urteil ist auch für das Bundesverfassungsgericht ein Erfolg. Es tritt unter seinem Vorsitzenden Andreas Voßkuhle dafür ein, dass die EU ein Rechts- und nicht nur ein Wirtschaftsraum ist.
Analyse von Wolfgang Janisch

Natürlich werden sie jubeln im neuen Turm der Europäischen Zentralbank. Der Europäische Gerichtshof (EuGH) in Luxemburg hat die Ankündigung zum "notfalls unbegrenzten" Kauf von Staatsanleihen gebilligt, mit der EZB-Chef Mario Draghi im Sommer 2012 auf einem der vielen Höhepunkte der Staatsschuldenkrise die Märkte beruhigte. Jenes geradezu magisch wirkende OMT-Programm ("Outright Monetary Transactions"), das - nie umgesetzt - bereits als bloße Option seinen Zweck erfüllte. Die EZB genießt einen weiten Spielraum in der Währungspolitik, lautet die Botschaft aus Luxemburg. Und zwar selbst dann, wenn sie irgendwie auch Wirtschaftspolitik betreibt, für die sie eigentlich nicht zuständig ist. Die EZB wird sich bestärkt sehen im Einsatz ihrer Milliardenmaschine: Seit März läuft die Aktion "Quantitative Easing". 60 Milliarden Euro monatlich, um die Konjunktur anzuschieben.

Aber das ist nur die zweitwichtigste Aussage des Urteils. Sein Kern lautet: Die EZB steht unter gerichtlicher Kontrolle. Gewiss, die Kontrolleure sind großzügig, die Leitplanken lassen viel Raum für unkonventionelle Manöver. Dennoch, die unabhängige Zentralinstanz des geldpolitischen Sachverstandes, sie steht unter der Herrschaft des Rechts. Für eine scheinbar allmächtige EZB, die weder der nationalen Politik noch dem Votum der Wähler Rechenschaft ablegen muss, ist das eine bahnbrechende Aussage.

Eine bunte Koalition - Rechte und Linke - hat diesen Spruch erzwungen

Es war eine bunte Koalition von Klägern, die dieses Ergebnis erzwungen hat. Darunter der CSU-Politiker Peter Gauweiler mit seinem Rechtsbeistand Dietrich Murswiek, zwei Gruppen von Euro-Skeptikern um die Rechtsprofessoren Karl Albrecht Schachtschneider und Markus Kerber, sowie eine fast 12 000 Kläger starke Bürgerrechtsgruppe mit Christoph Degenhart und Herta Däubler-Gmelin an der Spitze, außerdem die Linksfraktion im Bundestag. Auf ihre Klage hin hatte das Bundesverfassungsgericht im Februar 2014 einen kühnen Schritt unternommen.

Erstmals hat es dem EuGH ein Verfahren zur Vorabentscheidung vorgelegt - und darin der EZB vorgeworfen, sie habe die Grundlage der europäischen Verträge verlassen. Also außerhalb ihrer Zuständigkeiten gehandelt, "Ultra Vires", wie die Juristen sagen. Seit 1993 hatte sich Karlsruhe für solche "ausbrechenden Rechtsakte" der EU das allerletzte Wort vorbehalten; diesmal hatte es erstmals gedroht, damit ernst zu machen, jedenfalls, wenn der EuGH seine Vorgaben missachten sollte. Kaum je hat das Bundesverfassungsgericht sichtbarer unter Beweis gestellt, dass es eben auch ein politisches Gericht ist, ein Verfassungsorgan, das sich mitunter höheren Zielen verpflichtet sieht als Verfahrensordnungen.

Eine besondere Pointe der Karlsruher Vorlage war, dass das Gericht, während es der EZB eine Überschreitung ihrer Befugnisse vorwarf, seinerseits die eigenen Zuständigkeiten bis an die Grenze des Erlaubten ausreizte; oder darüber hinaus, wie damals zwei der acht Richter ihren Kollegen vorwarfen. Aber vielleicht kann man das so deuten: Die außergewöhnliche Maßnahme des Mario Draghi, mit der er sich jeglicher Kontrolle zu entziehen drohte, haben eine gleichermaßen unkonventionelle Reaktion der Richter herausgefordert.

Betrachtet man die Genese der EZB, dann ist das Prinzip Rechtskontrolle durchaus folgerichtig. Die Zentralbank war 1992 im Vertrag von Maastricht mit einer weit gefassten Unabhängigkeit in Währungsfragen ausgestattet worden, um Fragen des Geldwerts den Gefahren eines politischen Kalküls zu entziehen. Als Preis dieser Unabhängigkeit wurde der EZB untersagt, Fiskalpolitik und Staatsfinanzierung zu betreiben. Ein Verbot, das - wie die Schuldenkrise gezeigt hat - vor allem wegen der wirtschaftlichen Ungleichheiten im Euro-Raum große Bedeutung hat. Und das, wie alle Verbote, nur Wirkung zeigen kann, wenn seine Einhaltung kontrolliert wird.

Unabhängig von der Politik, nicht vom Recht

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Karlsruhe hat alles auf eine Karte gesetzt - und zumindest im Grundsatz gewonnen. Für Verfassungsgerichtspräsident Andreas Voßkuhle ist das sein bisher wichtigster Erfolg. Denn zentraler Bestandteil seiner Agenda, an der er mit Unterstützung des für Europafragen zuständigen Richters Peter Huber arbeitet, ist es, dafür einzutreten, dass die EU ein Rechtsraum ist und nicht nur Garant wirtschaftlicher Freiheiten. Zwar hat der EuGH der EZB längst nicht so enge Grenzen gesetzt, wie sich dies das Bundesverfassungsgericht gewünscht hat. Aber er hat im Grundsatz bestätigt, dass in Europa das Recht über der Ökonomie steht. Und, noch wichtiger: Der EuGH hat die mehr als 20 Jahre alte Ultra-Vires-Doktrin akzeptiert. Das oberste EU-Gericht hat das zwar nicht ausdrücklich ausgesprochen. Aber indem es sich inhaltlich mit der Karlsruher Vorlage auseinandersetzt, hat es zugestanden, dass Karlsruhe in fundamentalen Verfassungsfragen ein allerletztes Wort für sich reklamiert.

Karlsruhe könnte nun den Konflikt suchen - aber ist das wahrscheinlich?

Bleibt die Frage: Was ist die Kontrolle wert, angesichts des überaus großzügigen Kontrollmaßstabs des EuGH? Der Gerichtshof hat eines deutlich gemacht: Für die EZB gilt das Verbot der monetären Finanzierung von Mitgliedstaaten - und sie darf es nicht dadurch umgehen, dass sie an den Sekundärmärkten ungebremst Staatsanleihen kauft. Der heilsame Mechanismus, dass überschuldete Staaten durch höhere Zinsen für Staatsanleihen abgestraft werden, darf nicht durch die Hintertür ausgehebelt werden. Der EuGH setzt darauf, dass dies durch bestimmte Vorgaben erreicht werden könnte: etwa eine Mindestfrist zwischen der Ausgabe von Staatsanleihen und ihrem Ankauf durch die EZB, ebenso dadurch, dass die Zentralbank nicht von vornherein ihre Karten etwa zum Volumen des Kaufprogramms offenlegt. Die Märkte dürfen sich nicht darauf verlassen können, dass ihnen die EZB Schuldtitel, die sie von maroden Staaten erwerben, abnimmt.

Das sind immerhin ein paar Kriterien, die gerichtlich überprüfbar sind. Allerdings ist der EuGH im zweiten Teil seiner Entscheidung - bei der Vermischung erlaubter Währungs- mit verbotener Wirtschaftspolitik - noch großzügiger. Er räumt zwar ein, dass das OMT-Programm "möglicherweise geeignet ist, auch zur Stabilität des Euro-Währungsgebiets beizutragen (die der Wirtschaftspolitik zuzurechnen ist)". Dies reiche aber nicht, um es unzulässig zu machen. Die wirtschaftspolitischen Wirkungen seien nur "mittelbar".

Ob die richterliche Kontrolle vor diesem Hintergrund greifen kann, wird von den Klägern heftig bezweifelt. Peter Gauweiler kritisiert, der EuGH segne damit die Vergemeinschaftung von Staatsschulden ab. Karlsruhe könnte nun, mit seinem Recht zum letzten Wort, den Konflikt mit dem EuGH suchen. Das aber wäre eine Kriegserklärung - kaum anzunehmen, dass sich der Zweite Senat darauf einlässt.

Wahrscheinlicher ist Folgendes: Er wird den Fall, der ja nach Karlsruhe zurückgeschickt wird, zu Ende verhandeln. Und ein Urteil schreiben, dass die Luxemburger Vorgaben anzuschärfen versucht. Denn in Europafragen sitzen die deutschen Richter nun mit am Tisch. Das Bundesverfassungsgericht ist zum Europagericht geworden. Das, was es immer sein wollte.