Kanadas Ministerpräsident Justin Trudeau ist verärgert. "Wenn sich (...) zeigen sollte, dass Europa unfähig ist, einen fortschrittlichen Handelspakt mit einem Land wie Kanada abzuschließen, mit wem glaubt Europa dann noch in kommenden Jahren Geschäfte machen zu können?", sagte der linke Sozialdemokrat diese Woche in Ottawa. Sollte Europa das Freihandelsabkommen Ceta nicht abschließen, werde davon die Botschaft ausgehen, dass Europa einen nicht sehr produktiven Pfad gewählt habe. "Und das wäre sehr schlimm", sagte Trudeau.
Der Ärger Trudeaus ist durchaus nachzuvollziehen. Der 45 Jahre alte charismatische Spross einer liberalen Politikerfamilie wurde am 4. November 2015 zum Regierungschef seines Landes gewählt. Das Freihandelsabkommen Ceta (die Abkürzung steht für Comprehensive Economic and Trade Agreement) war zuvor schon unter seinem konservativen Amtsvorgänger Stephen Harper ausverhandelt worden. Trudeau machte dann den Weg frei für Verhandlungen zur Nachbesserung des Abkommens, und zwar durchaus im Sinne europäischer Freihandelskritiker.
Was verloren geht, wenn Ceta scheitert
Er hat dabei sehr viel politisches Kapital in das Projekt investiert. Am 27. Oktober soll Ceta beim EU-Kanada-Gipfel in Brüssel feierlich unterzeichnet werden. Trotzdem kann das Abkommen noch scheitern - in einem der nationalen Parlamente in der EU, oder auch vor dem Bundesverfassungsgericht. Die Karlsruher Richter lehnten es am Donnerstag zwar ab, Ceta in einem Eilverfahren zu stoppen, sie machten jedoch etliche Auflagen, um die nationale Souveränität der Bundesrepublik zu schützen, so dass die Musiklehrerin Marianne Grimmenstein, eine der Klägerinnen, von "70 Prozent Erfolg" sprach. Und das politische Klima ist derzeit schlecht für den Freihandel. Noch im September hatten Hunderttausende in mehreren Städten Deutschlands gegen Ceta und das noch unfertige Abkommen mit den Vereinigten Staaten (TTIP) demonstriert.
Der eigentliche Inhalt des 2200 Seiten starken Abkommens spielt dabei in der öffentlichen Wahrnehmung nur eine geringe Rolle. Der Text ist sperrig, und es gibt noch nicht einmal ein Inhaltsverzeichnis, das einem die Lektüre erleichtern würde. Deshalb diskutiert auch - außer Bundeswirtschaftsminister Sigmar Gabriel - kaum jemand, was verloren gehen würde, sollte Ceta tatsächlich scheitern.
Wahrscheinlich gibt es kein Land außerhalb Europas, das im Stil seiner Wirtschaftspolitik so sehr den europäischen Sozialstaaten ähnelt wie Kanada. Und wahrscheinlich wird es auch nie wieder ein Abkommen geben, das so sehr auf die Bedenken der Europäer Rücksicht nimmt wie Ceta. Es ist im Wortsinne ein sozialdemokratisches Abkommen. Wenn nicht mit Kanada, mit wem denn dann?
"Europäer und Kanadier haben institutionalisierte Verfahren entwickelt, wie man umfassend nicht-tarifäre Handelshemmnisse abbauen kann, das ist die eigentliche Neuerung", sagt Steffen Hindelang, Rechtsprofessor an der Freien Universität Berlin. Ceta soll verhindern, dass Kanadier in der EU und Europäer in Kanada diskriminiert werden - das ist Standard bei Handelsabkommen. Neu sind die Institutionen, die dies sichern sollen. Etwa ein neuer Investitionsgerichtshof.
Schiedsgerichte sind anders als üblich ausgestaltet
Bei dem kann ein Investor gegen eine Regierung klagen, wenn er sich diskriminiert fühlt oder einen staatlichen Eingriff als Enteignung sieht. Dieser Gerichtshof ist die wesentliche Änderung, die EU-Handelskommissarin Cecilia Malmström nach dem Regierungswechsel in Kanada durchsetzen konnte. Er unterscheidet sich wesentlich von den Investorschiedsgerichten, wie sie sonst üblich sind und die auch in der Urfassung von Ceta vorgesehen waren. Die Richter, die über Streitfälle entscheiden, dürfen keiner Regierung nahestehen und zuvor nicht als Anwälte Streitparteien vertreten haben, es gibt eine Berufungsinstanz und die Kompetenzen sind streng begrenzt. Um missbräuchliche Klagen zu verhindern, stehen im Vertrag mehrfach "Klarstellungen", etwa: "Die bloße Tatsache, dass eine Vertragspartei - auch durch Änderung ihrer Gesetze - Regelungen in einer Art und Weise trifft, die sich auf eine Investition negativ auswirkt oder die Erwartungen eines Investors, einschließlich seiner Gewinnerwartungen, beeinträchtigt, stellt keinen Verstoß gegen eine Verpflichtung aus diesem Abschnitt dar" (Kapitel 8.9.).
Kanada ist kein kleiner, aber auch nicht der wichtigste Handelspartner der Europäischen Union. 2015 war das nordamerikanische Land der zwölftgrößte Handelspartner der EU. Aus nordamerikanischer Sicht sieht das schon anders aus: Für Kanada ist die EU direkt nach den USA der zweitwichtigste Handelspartner. Zwischen Kanada und den Mitgliedern der EU werden Waren im Wert von fast 60 Milliarden Euro im Jahr im- und exportiert, berichtet die Europäische Kommission. Die EU verkauft demnach vor allem Maschinen, Fahrzeuge und Chemikalien.
Mit anderen Worten: Gewinneinbrüche allein, auch wenn sie die Politik verursacht hat, sind noch kein Klagegrund. Dabei ist die Gefahr äußerst gering, dass durch die Schiedsverfahren kanadische Investoren in der EU besser gestellt werden als einheimische. In einem Gutachten für das Bundeswirtschaftsministerium kommt der Jurist Stephan Schill vom Max-Planck-Institut für ausländisches und öffentliches Recht in Heidelberg, zu dem Ergebnis: "Der Handlungsspielraum des Gesetzgebers wird durch Ceta im Vergleich zum existierenden Verfassungs- und Unionsrecht allerdings kaum zusätzlichen materiell‐rechtlichen Bindungen unterworfen." Die Kanadier müssten eben den Europäern gleichgestellt werden, aber das ist ja der Sinn des Abkommens.
Skurrile Zoll-Liste
Die Investitionsgerichte sind dabei durchaus umstritten, nicht nur bei Fundamentalkritikern. Alexander Gebert, ein Münchner Anwalt, der selber schon bei Schiedsverfahren mitwirkte, hält sie für wenig praktikabel: Die Möglichkeit, in Berufung zu gehen, werde die Verfahren verteuern, Rechtstitel könnten außerhalb der EU und Kanadas nicht durchgesetzt werden. "Von einem System, das in der Praxis kaum oder nur mit erheblichen Nachteilen nutzbar ist und dennoch Kosten verursacht, hat niemand etwas". Die Schiedsgerichte, wie sie die USA für das Abkommen TTIP anstreben, seien für alle besser.
Ein wichtiger Streitpunkt und ein Thema für das Verfassungsgericht in Karlsruhe ist der "Gemeinsame Ausschuss", das Steuerungsgremium von Ceta. Dessen Aufgabe ist es, regelmäßig über die konkrete Umsetzung von Ceta zu befinden. Dem Gemeinsamen Ausschuss ("Joint Committee") sind dabei mehrere Unterausschüsse zugeordnet, etwa über den Handel mit Dienstleistungen oder über die gegenseitige Anerkennung von Berufsabschlüssen. In den Ausschüssen sitzen Vertreter der kanadischen Regierung und der EU; sie werden auch das Recht haben, völkerrechtlich verbindliche Entscheidungen treffen. Zu dem heiklen Thema fertigte der Wissenschaftliche Dienst des Deutschen Bundestages ein Gutachten an. Danach dürfen die Ausschüsse nur über jene Themen entscheiden, für die sie ausdrücklich beauftragt wurden - eine wichtige Einschränkung. Unklar ist noch, inwieweit die einzelnen Mitgliedstaaten der EU dabei mitreden dürfen.
Zu jedem Freihandelsabkommen gehört auch der Abbau von Zöllen. Bei Ceta steht der zwar nicht im Mittelpunkt, da das Niveau zwischen beiden Handelspartnern bereits heute gering ist. Trotzdem sollen die restlichen Abgaben auf den Handel binnen weniger Jahre nun ganz gestrichen werden. Einige kanadische und europäische Importzölle werden sofort fallen, für andere Produkte haben beide Seiten zum Teil längere Übergangsfristen vereinbart. Ein Beispiel: Auf Personenautos - von besonderem Interesse für die deutsche Industrie - erhebt Kanada bisher einen Zoll von 6,1 Prozent, um die kanadische Produktion US-amerikanischer Hersteller zu schützen. Der wird nun nach einer Frist von sieben Jahren entfallen. Die Liste der Ausnahmeprodukte liest sich zum Teil skurril: Sie reicht von lebenden Truthähnen bis zu Kartoffelstärke, von Buttermilch-Pulver bis zu frischen Chrysanthemen.
Wie eine Beschwörung
Streckenweise gleicht der Text des Abkommens einer Beschwörung, um nur ja nicht den Verdacht aufkommen zu lassen, Ceta könne dem Abbau von Schutzvorschriften dienen. Kanada und die EU verpflichten sich auf die "Förderung einer nachhaltigen Entwicklung durch eine verbesserte Koordinierung und Integration ihrer jeweiligen arbeits-, umwelt- und handelspolitischen Strategien und Maßnahmen". Damit wird der Schutz von Umwelt- und Sozialstandards automatisch zum Gegenstand der Handelspolitik (Kapitel 22.1). Viele Kritiker fürchten, dass Ceta und TTIP die Sozialstandards in den europäischen Wohlfahrtsstaaten erodieren könnte. Ceta erhebt ganz im Gegenteil hohe Sozialstandards zum Ziel: "In Anerkennung des Rechts jeder Vertragspartei, im Bereich Arbeit ihre eigenen Prioritäten zu setzen, das Niveau des Arbeitsschutzes selbst zu bestimmen und ihre Rechtsvorschriften und Strategien - im Einklang mit ihren einschlägigen internationalen Verpflichtungen, einschließlich der sich aus diesem Kapitel ergebenden Verpflichtungen - entsprechend festzulegen oder zu ändern, ist jede Vertragspartei bestrebt, mit ihren Rechtsvorschriften und Strategien ein hohes Arbeitsschutzniveau zu gewährleisten und zu fördern und diese Rechtsvorschriften und Strategien im Interesse eines hohen Arbeitsschutzniveaus weiter zu verbessern."
Der Einsatz der Gentechnik in der Landwirtschaft wird offen gelassen, dafür streben beide Seiten einen "Dialog über Fragen des Zugangs zum Biotechnologiemarkt" an, bei dem es auch um die Frage der Zulassung gentechnisch veränderter Pflanzen geht. Kanada ist ein großer Agrarexporteur, die EU ist im internationalen Vergleich extrem restriktiv mit der Gentechnik.
Zukunft ist noch offen
Auch wenn das Abkommen am 27. Oktober unterzeichnet werden wird, seine Zukunft ist noch offen. Österreich werde unterschreiben, erwarte sich aber im Ratifizierungsprozess eine Klärung noch offener Fragen, sagte SPÖ-Kanzler Christian Kern in Wien. Dazu gehöre es, die Unabhängigkeit der Richter bei den künftigen Schiedsgerichten sicherzustellen. Die rechtspopulistische österreichische FPÖ setzt sich für eine Volksabstimmung gegen Ceta ein. In Belgien stimmte das wallonische Regionalparlament am Freitag mit nein.
Offen ist, wie es in Deutschland weiter geht. Das Vertrackte dabei ist: Es geht im Kern gar nicht um Ceta selbst, sondern um die Mitwirkung Deutschlands an der Handelspolitik der EU. Es ist also eine europarechtliche Frage. So müssten Entscheidungen des Gemischten Ausschusses demokratisch rückgebunden werden. Deshalb solle die Bundesregierung sicherstellen, dass Ausschussbeschlüsse nur in Kraft treten dürfen, wenn sie der Europäische Rat zuvor einstimmig angenommen hat. Dabei könnte die Bundesregierung notfalls ein Veto einlegen. Die Bundesrepublik muss schriftlich erklären, dass sie aus dem Abkommen aussteigen wird, falls sie ein späteres Urteil aus Karlsruhe dazu zwingt.
Damit wird verhindert, dass völkerrechtliche Weichen gestellt werden, die Karlsruhe später nicht mehr korrigieren kann. Wieso soll Ceta vorerst nur Bereiche regeln, die allein in der Zuständigkeit der EU liegen? Mit dieser Forderung schützt Karlsruhe Bereiche, für die die Bundesrepublik allein zuständig ist, vor einem Zugriff der EU. Dazu zählen etwa Regelungen zum Investitionsschutz, zum internationalen Seeverkehr oder zur gegenseitigen Anerkennung von Berufsqualifikationen. Ist der Streit um Ceta mit dem Urteil vom Tisch? Nein. Das Gericht hat auf die Eilklagen hin nur erklärt, unter welchen Voraussetzungen sich Deutschland vorerst an der weiteren Umsetzung des Abkommens beteiligen darf. Erst in einer späteren Hauptverhandlung soll geklärt werden, ob Ceta mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Wie geht es nun weiter? Am 18. Oktober sollen alle EU-Mitgliedstaaten den Text auf einem Ministertreffen annehmen. Auch wenn Karlsruhe letztlich zustimmt, die endgültige Ratifizierung in allen nationalen Parlamente der 28 EU-Mitgliedstaaten kann noch Jahre dauern.
