In vielen deutschen Städten steigen die Immobilienpreise rasant. In ein paar Jahren könnte es zu einer Immobilienblase kommen, deren Platzen die deutsche Volkswirtschaft schwer schädigen würde. Aber die Europäische Zentralbank (EZB) hält an ihrer lockeren Geldpolitik fest, obwohl sie damit wesentlich zum Anstieg der Häuserpreise beiträgt. Stattdessen verweist EZB-Präsident Mario Draghi regelmäßig auf die Bankenaufseher. Sie und nicht die Geldpolitiker sollen gegen Risiken vorgehen, die die Stabilität des Finanzsystems bedrohen. Tatsächlich verfügen die Bankenaufseher in Deutschland und den anderen Ländern der Währungsunion über zahlreiche Instrumente, die das Finanzsystem stabil halten sollen.
Die erste Gruppe von Instrumenten zielt auf die Banken. So müssen große Kreditinstitute, die für das Finanzsystem relevant sind, zusätzlich Eigenkapital vorhalten, um in Krisen Verluste besser zu verkraften. Außerdem kann die Aufsicht von den Banken verlangen, antizyklische Kapitalpuffer zu bilden. Banken müssen also zusätzliches Eigenkapital schaffen, falls die Bankenaufseher etwa wegen stark steigender Kredite zunehmende Risiken für die Finanzstabilität sehen.
Die zweite Gruppe von Instrumenten hat die Kunden der Banken im Visier. So kann die Bankenaufsicht in Deutschland Beleihungsgrenzen verhängen, also verlangen, dass sich Hausbauer nur bis zu einem bestimmten Anteil des Werts ihrer Häuser verschulden. Außerdem darf sie bei steigenden Risiken am Immobilienmarkt einen Zeitraum vorgeben, innerhalb dessen ein Bankkunde einen bestimmten Teil seines Darlehens zurückzahlen muss.
Einzelne Maßnahmen wie eine Kreditbegrenzung wirken kaum, wenn Baugeld spottbillig ist
All diese aufsichtsrechtlichen Maßnahmen sind wichtig, aber sie reichen nicht aus, um Übertreibungen zu verhindern. Erstens verfolgen viele dieser Maßnahmen vor allem das Ziel, Banken oder Immobilienbesitzer durch mehr Eigenkapital widerstandsfähiger zu machen, damit sie eine Finanzkrise besser überstehen. Die Krise wird dadurch zweifelsohne weniger tief. Aber viele dieser Instrumente helfen kaum, Übertreibungen schon frühzeitig zu dämpfen und damit zu verhindern, dass es überhaupt zu einer Krise kommt.
So ist es für die Banken bei boomenden Immobilienmärkten meist einfach, an Kapital zu kommen und sogar erhöhte Kapitalanforderungen zu erfüllen. Die Banken können ihre Kreditvergabe also weiter steigern, die Hausse setzt sich fort. Ähnliches gilt für Beleihungsgrenzen: Steigen die Häuserpreise, verfügen die Bürger über mehr Sicherheiten und können trotz Beleihungsgrenzen mehr Darlehen aufnehmen, mehr Immobilien auf Pump kaufen und so die Preise weiter nach oben treiben. Die selbstverstärkende Wirkung des Booms wird nicht gebrochen.
Zweitens können Instrumente der Bankenaufseher durch eine lockere Geldpolitik in ihrer Wirkung entschärft werden. So dämpft eine Obergrenze für das Verhältnis von Schuldendienst zu Einkommen die Kreditaufnahme durch Immobilienkäufer kaum, wenn eine Zentralbank den Schuldendienst durch eine lockere Geldpolitik künstlich verbilligt.
Drittens erhalten die Bankenaufseher vom Parlament nicht immer all die Instrumente, die sie zur Sicherung der Finanzstabilität bräuchten. So hatte der Ausschuss für Finanzstabilität, das zentrale Gremium in Deutschland für Finanzstabilität, gefordert, dass die Schulden sowie der Schuldendienst relativ zu den Einkommen der Bürger einen bestimmten Wert nicht überschreiten dürfen. Mit solchen einkommensbezogenen Obergrenzen hätte die Bankenaufsicht besser gegen die selbstverstärkende Wirkung von Immobilienbooms vorgehen können, weil die Einkommen im Immobilienboom meist weniger stark steigen als die Häuserpreise. Aber letztlich hat der Bundestag solche Obergrenzen nicht beschlossen, vermutlich, weil er Immobilienkäufer mit niedrigen Einkommen nicht diskriminieren wollte.
Viertens drehen Bankenaufseher an einzelnen Schrauben im Finanzsystem, um es stabil zu halten. So setzen sie am Kapital von Banken oder an den Schulden von Darlehensnehmern an. Aber das setzt voraus, die Wirkungskanäle genau zu kennen - so als handle es sich um eine Maschine, die man durch einzelne Eingriffe gezielt steuern kann. Finanzsysteme sind aber keine Maschinen, sondern gleichen eher biologischen Systemen, deren Ursache-Wirkungs-Beziehungen schwer zu durchschauen sind und sich darüber hinaus im Zeitablauf verändern. Das begrenzt den Einfluss der Bankenaufseher und ihrer singulären Instrumente - auch wenn die volkswirtschaftliche Forschung in den vergangenen Jahren deutliche Fortschritte gemacht hat und für ein besseres Verständnis des Finanzsystems gesorgt hat.
Empirische Untersuchungen stützen die Vermutung, dass aufsichtsrechtliche Maßnahmen zur Wahrung der Finanzstabilität kein Allheilmittel sind. So hat Eugenio Cerutti vom Internationalen Währungsfonds zusammen mit zwei anderen Volkswirten 119 Industrie- und Entwicklungsländer unter die Lupe genommen und in einer vor Kurzem erschienenen Studie gezeigt, dass aufsichtsrechtliche Instrumente in der Summe das Wachstum der Bankkredite und der Häuserpreise in entwickelten Volkswirtschaften nur wenig gesenkt haben. Einzelne Instrumente wie Beleihungsgrenzen haben sich sogar als statistisch nicht wirkungsvoll erwiesen.
Alles in allem zeigt die Erfahrung, dass man die Bankenaufseher überfordert, wenn sie alleine die nächste Blase verhindern sollen. Schon gar nicht sollte man erwarten, dass aufsichtsrechtliche Maßnahmen gegen Immobilienpreisanstiege durchschlagend wirken, wenn die EZB eine sehr lockere Geldpolitik betreibt und Baugeld spottbillig macht. Es wird daher Zeit, dass die EZB der Bankenaufsicht in ihrem Kampf für Finanzmarktstabilität den Rücken stärkt. Die EZB sollte ihre Geldpolitik nicht nur an Risiken für die Preisstabilität ausrichten und ihrem Inflationsziel hinterherrennen, sondern auch die Risiken für die Finanzstabilität berücksichtigen. Um den Finanzzyklus zu dämpfen, sollte sie bei ihrer Zinspolitik bereits dann den Fuß etwas vom Gas nehmen, wenn Kredite und Häuserpreise - wie seit anderthalb Jahren im Euro-Raum zu beobachten - wieder schneller steigen.
Die Bank für Internationalen Zahlungsausgleich, die Zentralbank der Zentralbanken, hat gezeigt, dass eine solche Geldpolitik der umfassenden Stabilisierung über die Jahre ein gesundes Risikobewusstsein schafft, das Übertreibungen im Finanzzyklus hemmt. Die EZB sollte ihre lockere Geldpolitik schrittweise beenden und die Bankenaufsicht in ihrem Kampf gegen Blasen unterstützen.