Forum: Freiheit, die ich meine

Wilhelm Kohler (li.) und Gernot Müller sind Professoren für Volkswirtschaftslehre an der Eberhard-Karls-Universität Tübingen.

(Foto: oh)

Nach dem Brexit: Gibt es eine europäische Integration à la carte, fragen sich zwei Wirtschaftswissenschaftler.

Im Juni sprach sich die Mehrheit der Briten für einen Austritt aus der EU aus. Premierministerin Theresa May will im März 2017 mit den Verhandlungen über die Modalitäten des Brexit beginnen. Dabei ist der Knackpunkt der EU-Binnenmarkt mit seinen vier Freiheiten: der Freiheit von Gütern, Dienstleistungen, Kapital und Personen. Die britische Regierung möchte den Binnenmarktzugang für Güter, Dienstleistungen und Kapital erhalten, zugleich aber den Zuzug von Personen aus den verbleibenden 27 EU-Ländern nach eigenen Vorstellungen einschränken. Das mutet wie eine europäische Integration à la carte an und findet auf Seiten der EU wenig Verständnis.

Warum eigentlich? Immerhin wurde bislang bereits ein wesentlicher Aspekt der europäischen Integration uneinheitlich gehandhabt: die Teilnahme an der Währungsunion. Zwar sah der Vertrag von Maastricht aus dem Jahr 1992 die Einführung einer gemeinsamen Währung für all jene Länder vor, die zum 1. Januar 1999 die Konvergenzkriterien erfüllen. Großbritannien und Dänemark wollten sich indes diesem obligatorischen Beitritt von vornherein entziehen und erhielten eine Sonderregelung, eine Opt-out-Klausel für die gemeinsame Währung.

Mit Blick auf die vier Freiheiten des Binnenmarktes aber argumentieren nun wichtige Vertreter der EU wie Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker, dass ein freier Zugang zum Markt für Güter, Dienstleistungen und Kapital nicht ohne die uneingeschränkte Freizügigkeit zu haben sei. Die vier Freiheiten des Binnenmarktes seien ein unteilbares Gesamtpaket.

Sind sie das? Wenn, dann aus politischem Kalkül. Aus ökonomischer Sicht ist die Freizügigkeit keine Voraussetzung für die anderen Freiheiten des Binnenmarktes. Wohl aber ist sie eine wesentliche Voraussetzung für das Funktionieren einer Währungsunion. Die EU wäre aus eigenem Interesse gut beraten, diesem Umstand bei den Brexit-Verhandlungen Rechnung zu tragen. Großbritannien ist nicht Teil der Europäischen Währungsunion, es verfügt mit dem Pfund über eine eigene Währung.

Länder mit eigenen Währungen haben die Möglichkeit, asymmetrische Entwicklungen durch die Anpassung der Wechselkurse auszugleichen. Durchläuft ein Land eine tiefe Rezession, während andere Länder einen Boom erleben, so kann das Land durch eine Abwertung der Währung seine Wettbewerbsfähigkeit rasch verbessern. Die daraus resultierende Erhöhung der Nachfrage nach seinen Gütern wird die Rezession mildern.

Freiheit von Kapital, Gütern und Dienstleistungen geht auch ohne Freizügigkeit von Personen

Länder, die an einer Währungsunion teilnehmen, verfügen aber nicht über diese Möglichkeit. Nur die Währungsunion als Ganzes kann unter Umständen gegenüber Drittländern abwerten. Ob es ratsam ist, an einer Währungsunion teilzunehmen und damit auf eine eigene Währung zu verzichten, hängt davon ab, ob die negative Wirkung der Rezession auf die Beschäftigung auf anderem Wege als durch eine Wechselkursanpassung abgemildert werden kann. So können beispielsweise in Rezessionsländern die Löhne gesenkt werden oder aber Transferzahlungen zwischen Mitgliedsstaaten erfolgen. Wenn Freizügigkeit gegeben ist, besteht eine weitere Möglichkeit darin, dass Arbeitslose innerhalb der Währungsunion von Rezessionsländern in Boomländer wandern. Ein optimaler Währungsraum, so hatte der spätere Nobelpreisträger Robert Mundell schon in den 1960er-Jahren argumentiert, zeichnet sich daher durch ein hohes Maß an Arbeitsmobilität zwischen Mitgliedsländern aus.

Mit dem EU-Binnenmarkt und seinen vier Freiheiten wurden die Voraussetzungen für die notwendige Mobilität von Arbeitskräften geschaffen. Und tatsächlich wurden in den letzten Jahren innerhalb des Euro-Raums vermehrt Migrationsströme beobachtet, die als Resultat unterschiedlich verlaufender wirtschaftlicher Entwicklungen verstanden werden können. Die Zahl der Südeuropäer etwa, die in Deutschland arbeiten, hat seit 2008 stark zugenommen, nachdem die Finanzkrise Südeuropa in eine anhaltende Rezession stürzte, während Deutschland sich davon recht rasch wieder erholt hat. Da die Mobilität von Arbeitskräften innerhalb des Euro-Raums aber immer noch vergleichsweise gering ist, ist nach wie vor strittig, ob die EU ein optimaler Währungsraum ist. Gerade deshalb ist die Freizügigkeit innerhalb der EU unverzichtbar. Je mobiler die Menschen im Euro-Raum, desto weniger schmerzlich macht sich die fehlende Wechselkursflexibilität bemerkbar. Aber für Länder außerhalb des Euro-Raums greift dieses Argument für die Arbeitsmobilität nicht. Auch für Großbritannien gilt folglich, dass eine Einschränkung der Freizügigkeit in dieser Hinsicht wenig problematisch wäre.

Allerdings gibt es auch viele gute Gründe für Freizügigkeit, die nichts mit der Währungsunion zu tun haben. Interessanterweise hat Großbritannien, obwohl nicht Mitglied der Euro-Zone, während der letzten Dekade einen überproportionalen Zuzug von Personen aus anderen EU-Ländern erlebt. Dies vor allem deshalb, weil es - gemeinsam mit Irland und Schweden - bei der ersten Osterweiterung der EU im Jahr 2004 auf die Option temporärer Migrationsbeschränkungen gegenüber den neuen Mitgliedsländern verzichtet hat. Vermutlich hat Großbritannien insgesamt von diesem Zuzug erheblich profitiert, anders als im Wahlkampf von den Befürwortern des Brexit dargestellt.

Damit aber ein Land von uneingeschränktem Güter-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr profitieren kann, ist die Freizügigkeit nicht unbedingt erforderlich. In gewissem Sinn verhält es sich sogar umgekehrt: Besteht die uneingeschränkte Möglichkeit zum Austausch von Waren, Dienstleistungen und Kapital, dann entfällt unter bestimmten Umständen die ökonomische Rationale zugunsten der Freizügigkeit. Der Austausch von Waren und Dienstleistungen macht den "Austausch von Personen" mitunter hinfällig. Darauf hat der spätere Nobelpreisträger Bertil Ohlin schon in den 1930er-Jahren hingewiesen.

Praktisch dürften allerdings die Vorteile des Waren-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehrs an manchen Stellen durch die Beschränkung der Freizügigkeit beeinträchtigt werden. Zum Beispiel erfordern manche Formen des Dienstleistungshandels die freie Beweglichkeit bestimmter Personen. Ist diese nicht gegeben, dann leidet auch der Handel. Die Einschränkung der Freizügigkeit nach dem Brexit würde also Kollateralschaden beim Güter- und Dienstleistungshandel zwischen Großbritannien und der EU verursachen. Das macht das Argument für Freizügigkeit stärker. Aber es ist kein Argument dafür, die ersten drei Freiheiten an die Freizügigkeit zu koppeln.

Grundsätzlich sind die vier Freiheiten des Binnenmarkts aus ökonomischer Sicht durchaus teilbar. Die Aufrechterhaltung der ersten drei Freiheiten (Waren, Dienstleistungen, Kapital) ist auch dann zum Vorteil beider Seiten, wenn die vierte (Freizügigkeit) nicht gewährt wird. Es gibt keinen guten Grund, warum die EU-27 nach dem Brexit auf die Vorteile eines Großbritannien umfassenden gemeinsamen Marktes für Güter, Dienstleistungen und Kapital verzichten sollten, bloß weil Großbritannien auf die Vorteile auch der Freizügigkeit verzichten will. Auf diesen Vorteil zu verzichten, weil man den Wunsch hegt, die Briten für ihre Entscheidung zu bestrafen, ist riskant. Das kann dazu führen, dass dem Brexit am Ende alle vier Freiheiten zum Opfer fallen. Auch wenn es dazu nicht kommen sollte: Wollen wir uns wirklich die EU als Block von Ländern vorstellen, den zu verlassen mit Strafen sanktioniert wird? Mit Mitgliedern wider Willen, die den Block nur wegen angedrohter Strafen nicht verlassen?