Von Joachim Käppner

Die Zuwanderungs-Experten wollen sich beim Asyl an den liberalen europäischen Richtlinien orientieren.

(SZ vom 30.6.2001) - Sie kamen aus einem fernen Land , sie hatten eine eigentümliche Weise, den Gottesdienst zu feiern, und sie waren keineswegs allen willkommen. Aber sie kamen.

Im Jahre 1685 erreichten mehr als 6000 Hugenotten aus Frankreich das rettende Berlin, wo sie der Große Kurfürst willkommen hieß. Friedrich der Große sollte später über sie sagen: "Sie brachten uns all die Manufakturen, die uns fehlten."

Die Hugenotten bauten in Berlin am Gendarmenmarkt die schöne Friedrichstadtkirche, und genau dort nahm sich Bundesinnenminister Otto Schily (SPD) vergangene Woche den Hohen Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen, Ruud Lubbers, zur Brust.

Lubbers hatte zuvor zum 50. Jahrestag der Genfer Flüchtlingskonvention gefordert, nichtstaatliche Verfolgung als Asylgrund in Deutschland anzuerkennen.

Die bemerkenswerte Ruppigkeit des Ministers symbolisiert einen Paradigmenwechsel in der Flüchtlingspolitik, der außerhalb von Fachkreisen erst wenig bemerkt worden ist. Doch es gibt ihn, und die deutsche Flüchtlingspolitik weiß noch keine rechte Antwort darauf: Die europäischen "Flüchtlings- und Asylstandards" sind in vielen Bereich höher als die deutschen, was bedeutet: Sie sind humaner als die deutschen.

Dabei halten viele das deutsche Asylrecht noch immer für ein Vorbild, und historisch gesehen ist es das ja auch gewesen. Jedenfalls bis 1975, als nicht mehr als 10.000 Menschen im Jahr in Deutschland um Asyl nachsuchten.

Seither ist die Geschichte des deutschen Asylrechts eher die Geschichte des Versuchs, es loszuwerden. Viele Jahre lang haben konservative Politiker mit dem Finger nach Europa gezeigt: Eines Tages werde die Harmonisierung des Asylrechtes in der Gemeinschaft kommen, und spätestens dann werde Schluss sein mit der überaus großzügigen deutschen Asylrecht.

Jetzt gibt es diese Harmonisierung, nur dass sie ganz anders aussieht als der kleinste gemeinsame Nenner der nationalstaatlichen Regelungen. Sie heißt schlicht Völkerrecht, genauer: Genfer Flüchtlingskonvention. Und die Zeit arbeitet gegen die bundesdeutsche Hartleibigkeit: 1999 haben die Regierungschefs der Europäischen Union im finnischen Tampere die Harmonisierung des Asylrechts beschlossen, ausdrücklich auf der Grundlage der Genfer Flüchtlingskonvention.

Dieser Streit ist kein Geplänkel zwischen Völkerrechtlern. Es geht um einen Grundsatzstreit: Wer ist Flüchtling, wie wird er definiert? Und hier wird die Genfer Flüchtlingskonvention immer wichtiger.´

Rita Süssmuth (CDU), die Vorsitzende der Einwanderungskommission, die Mitte nächster Woche ihren Bericht vorlegen wird, sagt dazu offen: "Anfangs haben wir geglaubt, dass die Standards in der EU niedriger sind. Aber das stimmt gar nicht mehr." Die Kommission habe die Genfer Flüchtlingskonvention erst "nach und nach richtig entdeckt".

Es gibt CDU-Politiker, die monieren: Wenn die europäischen Vorstellungen zu verbindlichem Recht würden, dann könne man ja gleich das Parteiprogramm der Grünen zum Gesetz machen. Noch in diesem Jahr stehen neue Richtlinienentwürfe der EU-Kommission an, mit denen sich die Bundesrepublik nicht anfreunden dürfte, vor allem zur Flüchtlingsdefinition.

Am akutesten ist genau dabei das Problem der nichtstaatlichen Verfolgung. Deren Opfer erkennt die Bundesrepublik als einziger EU-Staat nicht als asylwürdig an, aus dem schlichten Grund, den Schily in der Friedrichstadtkirche nannte: Das Asylrecht würde sonst "ausufern".

Die Union pflichtet ihm ohnehin bei, und in der SPD teilen viele Schilys Position, wie das Gezerre um ein Papier zur nichtstaatlichen Verfolgung in den vergangenen Tagen zeigte.

Die Schutzlücken schließen

Die Verfolgung durch Gruppen und Bürgerkriegsparteien nimmt in Krisenregionen freilich in dem Maße zu, in dem dort Staaten auseinander fallen, das haben die Erfahrungen aus Afghanistan und Mittelafrika deutlich gezeigt.

Aber, so sagte Flüchtlingskommissar Lubbers in Berlin: "Entspricht es nicht unserer Werteordnung, jene als Flüchtlinge zu schützen, die in ihrem Heimatland von oppositionellen, politischen oder religiösen Fanatikern verfolgt werden und dort keinen Schutz erhalten können?"

Zur "Schutzlücke" gehört auch die geschlechtsspezifische Verfolgung. Der Terror der afghanischen Taliban, deren Herrschaftsbereich nicht als Staat gilt, trifft überwiegend Frauen.

Die Süssmuth-Kommission will empfehlen, "eine Lösung auf europäischer Ebene zu suchen", sprich: die Schutzlücke angelehnt an die Genfer Flüchtlingskonvention zu schließen und den Rechtsstatus der Betroffenen entscheidend zu verbessern. Der Innenminister soll darüber nicht amüsiert sein.

Erleichterung empfiehlt die Zuwanderungskommission auch beim Familiennachzug, denn auch hier ist Deutschlandkeineswegs so vorbildlich, wie es sich gibt. Der Familiennachzug liegt fast überall in Europa im Ermessen der Behörden, das in der Bundesrepublik aber streng ausgelegt wird.

Schwer erfüllbare Voraussetzungen an Aufenthaltsdauer und Einkommen sowie Widerrufsverfahren machen den Nachzug von nahen Angehörigen selbst bei anerkannten Asylbewerbern zu einer mühsamen und mitunter unmöglichen Angelegenheit. Zudem gilt eine Höchstgrenze von 16 Jahren. Die europäische Richtlinie - und nun auch die Süssmuth-Kommission - sieht 18 Jahre vor.

Zur umstrittenen Residenzpflicht, die die Bewegungsfreiheit von Asylbewerbern auf beschränkt, gibt es zwar keine europäische Richtlinie, wohl aber einen EU-weiten Vergleich. Diese Art der Kasernierung wird in fast keinem EU-Mitgliedsstaat praktiziert, allerdings sind die sozialen Standards - Verpflegung und Unterkunft - in Deutschland höher als im Durchschnitt der Union.

Die größte Sorge dürfte der deutschen Seite aber langfristig entstehen: Die Drittstaatenregelung, das Herz des verschärften deutschen Asylrechts, ist zwar europäischer Standard, aber nicht in der rigiden Form, in der sie in der Bundesrepublik angewendet wird.

Niemand kann dagegen klagen, der Rechtsweg ist ausgeschlossen, der Einzelfall wird nicht überprüft, weil es ihn per definitionem gar nicht geben darf. In Folge entstand ein "nackter Automatismus", sagt Karl Kopp, Europareferent von Pro Asyl, der mit der Flüchtlingskonvention nicht in EInklang zu bringen ist.

Es kann nicht verwundern, dass man sich im Innenministerium ungehalten über die Harmonisierungsideen zeigt. Die EU-Kommission möge doch, sagt einer von Schilys Experten, einmal einen vernünftigen Bauplan für ein neues Asylrecht vorlegen statt einzelner Bausteine. Schließlich müsse auch der schönste europäische Entwurf in Deutschland von der Bevölkerung akzeptiert werden.

Dieter Kaufmann von der Vertretung der EU-Kommission in Deutschland sagt dazu: Nun, das sei ein "typischer Aufschrei aus den Mitgliedsstaaten. Sobald die EU-Kommission einen Richtlinienentwurf vorlegt, heißt es: Das ist ja anders als bei uns zuhause geregelt ist. Aber das ist doch nun gerade der Sinn der Sache."

Am längeren Hebel

Schilys hartes öffentliches Auftreten lässt sich durchaus als Versuch interpretieren, den zuständigen EU-Kommissar, den Portugiesen Antonio Vitorino, unter Druck zu setzen. Die Grünen-Vorsitzende Claudia Roth hält es für eine "absurde Vorstellung, wenn die Harmonisierung des Flüchtlingsrechts darin bestehen würde, dass wir uns am Ende unionsweit auf den deutschen Minimalstandard einigen müssen".

Nicht umsonst hat die deutsche Seite erfolgreich darauf bestanden, dass bei der Vereinheitlichung der Asylpolitik Einstimmigkeit erforderlich ist.

Langfristig aber könnte die Kommission am längeren Hebel sitzen. 2004 beginnt der zweite Schritt nach Tampere, und dann soll noch einmal darüber verhandelt werden, ob sich die Flüchtlings- und Asylpolitik auch durch qualifizierte Mehrheit harmonisieren ließe, also ohne faktisches Vetorecht eines Einzelstaates. Gleichzeitig wird die Kommission das Initiativrecht in dieser Angelegenheit haben.

Bis dahin aber, sagt Vitorinis Fachkommissar für Asylfragen, Joaquim Nunes de Almeida, habe man der Bundesrepublik versichert, "dass der erste Schritt der Harmonisierung das deutsche Asylrecht nicht angreifen werde". Die Betonung liegt auf: der erste Schritt.