Steuersenkungen Klingt gut, ist aber schlecht

In den Koalitionsverhandlungen wird es vor allem um die versprochenen Steuersenkungen gehen - doch wer soll das finanzieren? Wer Familien entlastet, bewirkt vor allem, dass mehr gespart wird.

Eine Außenansicht von C. Fuest

In den Koalitionsverhandlungen wird es auch darum gehen, die vor allem von CSU und FDP vor der Wahl versprochenen Steuersenkungen umzusetzen. Angesichts der Verschuldung der öffentlichen Haushalte stellt sich allerdings die Frage, ob das finanzierbar ist.

Befürworter argumentieren, eine Sanierung der öffentlichen Haushalte sei ohne Wirtschaftswachstum nicht erreichbar, und Steuersenkungen brächten Wachstum. Erstens würden Steuersenkungen die gesamtwirtschaftliche Nachfrage stabilisieren und damit helfen, die Wirtschaftskrise zu überwinden.

Zweitens würden niedrigere Steuern Leistungsanreize schaffen und Investitionen und Beschäftigung steigern. Dass derartige Wirkungen eintreten, ist plausibel. Nur stellt sich die Frage, ob sie so groß sind, dass der Staat am Ende mindestens gleich hohe Einnahmen wie zuvor hat, es also zu einer Selbstfinanzierung der Steuersenkung kommt.

Wie sind die bisherigen Erfahrungen mit den Wachstumswirkungen von Steuersenkungs-Programmen? Ein berühmter Anhänger der Selbstfinanzierungsthese war der einstige amerikanische Präsident Ronald Reagan. Er senkte nach seinem Amtsantritt im Jahr 1981 massiv die Steuern.

Das Wirtschaftswachstum in der USA entwickelte sich in den Jahren danach durchaus gut. Aber es war nicht hoch genug, um die Verluste beim Steueraufkommen auszugleichen. Seinen Nachfolgern hat Ronald Reagan einen gewaltigen Schuldenberg hinterlassen.

Schon Bush Seniors "Lippen-Versprechen" hatte negative Folgen

Die zum Abtragen dieser Schulden erforderlichen Steuererhöhungen haben seinen unmittelbaren Nachfolger George Bush senior letztlich im Jahr 1992 die Wiederwahl gekostet. Bush hatte vor der Wahl versprochen, keine Steuern zu erhöhen; "Read my lips", Lesen Sie meine Lippen, hatte er den Wählern sogar noch gesagt.

Andere Länder haben ähnliche Erfahrungen machen müssen. In Deutschland sind zwischen 2000 und 2005 die Einkommensteuern deutlich gesenkt worden. Trotzdem verlief die Wirtschaftsentwicklung in diesen Jahren sehr schlecht.

Die nächste Bundesregierung - die große Koalition - war gezwungen, Steuern zu erhöhen, um den Staatshaushalt wieder ins Gleichgewicht zu bringen. Diese Steuererhöhungen haben den Wirtschaftsaufschwung in den Jahren 2006 bis 2008 übrigens nicht verhindert.

Da das Wirtschaftswachstum stets von vielen Faktoren beeinflusst wird, ist es nicht einfach, zu bestimmen, welchen Anteil Steuersenkungen oder -erhöhungen an der Entwicklung haben. Allerdings gibt es eine Reihe wissenschaftlicher Studien, welche die Wachstumswirkungen bisheriger Steuerreformen untersuchen.

Nach diesen Studien würden die erreichbaren Wachstumseffekte in Deutschland höchstens dem Umfang der Steuerentlastung entsprechen. Eine Steuersenkung von beispielsweise 15 Milliarden Euro, wie sie derzeit im Gespräch ist, würde demnach das Bruttoinlandsprodukt maximal um ebenfalls rund 15 Milliarden Euro steigern.

Ungefähr die Hälfte davon, also 7,5 Milliarden Euro, würde in Form höherer Steuereinnahmen und sinkender Ausgaben für Arbeitslosigkeit wieder in die öffentlichen Kassen fließen. Die andere Hälfte müsste jedoch anders finanziert werden, beispielsweise durch höhere Schulden oder durch Ausgabenkürzungen - die dann allerdings wiederum negative Wachstumswirkungen entfalten könnten.

Eine Selbstfinanzierung ist nicht zu erwarten

Selbst wenn man optimistisch ist und Schwierigkeiten bei der Messung der Steuereffekte in Rechnung stellt: Die bisherigen Erfahrungen mit Steuersenkungen sprechen dagegen, dass eine Selbstfinanzierung zu erwarten ist.

Nun könnte man einwenden, dass unterschiedliche Steuern sehr unterschiedliche Wachstumseffekte nach sich ziehen können und die genannten Studien deshalb nur begrenzte Aussagekraft haben (zumal sie in der Regel durchschnittliche Effekte aller darin jeweils betrachteten Steueränderungen berechnen).

In der Tat kommt eine neuere Untersuchung der OECD zu dem Ergebnis, dass Senkungen bei den Unternehmenssteuern deutlich stärkere Wachstumseffekte haben als beispielsweise bei der Umsatzsteuer. Die Pläne, die CDU/CSU und FDP derzeit verfolgen, scheinen sich darauf zu konzentrieren, die Steuerfreibeträge für Familien mit Kindern zu erhöhen.

Das ist zwar sympathisch, bringt aber für das Wirtschaftswachstum wenig. Wachstum entsteht durch Investitionen und Arbeit. Anreize, mehr zu investieren oder zu arbeiten, entstehen durch höhere Freibeträge für Familien aber kaum. Auch die Konsumnachfrage, die konjunkturelle Impulse geben könnte, wird dadurch nur schwach angeregt.

Das liegt daran, dass der größte Teil der Entlastung Familien mit hohen Einkommen zugute kommt. Deren Konsum reagiert kurzfristig kaum auf eine Veränderung ihres Nettoeinkommens. Steuersenkungen würden dort vorrangig zu mehr Ersparnis führen.

Steuerentlastungen sind für Familien keine nachhaltige Hilfe

Im Übrigen ist diese Politik auch unter Aspekten der Familienförderung fragwürdig. Die Kinder der Familien, die hier angeblich entlastet werden, müssen später die Staatsschulden abtragen, mit denen diese Steuersenkungen finanziert worden sind.

Steuerliche Entlastungen für Familien klingen gut, letztlich führen sie in der aktuellen Lage aber weder zu mehr Wirtschaftswachstum, noch können sie den Familien nachhaltig helfen. Wenn Steuersenkungen das Ziel haben, das Wirtschaftswachstum zu steigern, dann sollten eher gezielte Entlastungen im Bereich der Unternehmensbesteuerung angestrebt werden, beispielsweise beim steuerlichen Verlustausgleich oder bei der Möglichkeit, Zinsen von der Steuer abzusetzen.

Die unmittelbaren Verluste beim Steueraufkommen wären sehr begrenzt, und die Wachstumsimpulse pro Euro Steuersenkung deutlich stärker. Dauerhafte steuerliche Entlastungen breiter Bevölkerungsschichten wären zwar erfreulich, sie sind aber nur möglich, wenn die Staatsausgaben entsprechend gesenkt werden. Dieser schlichte Zusammenhang wird in der aktuellen Steuerdebatte zu wenig beachtet.

Da die Staatsausgaben in Deutschland in erster Linie Sozialausgaben sind, würden spürbare Kürzungen weitreichende Reformen des deutschen Wohlfahrts- und Umverteilungsstaates erfordern. Wer dauerhafte Steuerentlastungen erreichen will, muss derartige Reformen mitliefern. Andernfalls sind die Steuersenkungen von heute nur die Steuererhöhungen von morgen.

Clemens Fuest, 41, leitet den Wissenschaftlichen Beirat des Bundesfinanzministeriums. Der Finanzwissenschaftler ist Professor für Unternehmensbesteuerung an der Universität Oxford.