Referendum zu Stuttgart 21 Demokratie auf dem Abstellgleis

Zwei Jahre lang wurde gegen Stuttgart 21 demonstriert, nun soll das Volk entscheiden. Doch das geplante Referendum ist nicht weniger umstritten als das Bauvorhaben selbst - vor allem unter Juristen. Und wenn das Volk tatsächlich ein Machtwort sprechen sollte, wird es teuer.

Von Wolfgang Janisch

Wer glaubt, Demokratie sei eine einfache Sache - es gilt, was die Mehrheit entscheidet -, hat sich noch nie mit den Details von Stuttgart 21 beschäftigt. Die geplante Volksabstimmung ist juristisch umstritten, die rechtlichen Hürden zeugen nicht gerade von tiefem Vertrauen in die Weisheit der Bürger.

Drei Fragen ranken sich ums Ausstiegsgesetz: Ist sein kalkuliertes Scheitern im Landtag zulässig? Darf das Volk über eine Finanzierungsfrage abstimmen? Und sollte am Ende das nahezu unerreichbare Quorum von einem Drittel der Wahlberechtigten wirklich erreicht werden: Kommt das Land damit aus einem wirksamen Finanzierungsvertrag heraus?

Frage eins hat mit der seltsamen Springprozession zu tun, die der Gesetzgeber nach Artikel 60 der Landesverfassung aufführen muss: Die Regierung muss einen Gesetzentwurf einbringen, den der Landtag daraufhin ablehnt - woraufhin ein Drittel der Abgeordneten das Gesetz zur Volksabstimmung bringen kann. Der ehemalige Verfassungsrichter Paul Kirchhof und der Stuttgarter Anwalt Klaus-Peter Dolde argumentieren in ihren Gutachten für die frühere Landesregierung, die Vorschrift sei nur für einen echten Konflikt zwischen Regierung und Parlament gedacht und verbiete daher eine solche parlamentarische Inszenierung.

Würde man das so eng sehen, liefe die Vorschrift freilich ins Leere, weil die Regierung normalerweise eine Mehrheit im Parlament hat. Außerdem gibt es über Stuttgart 21 ausnahmsweise einen echten Konflikt in der Koalition; die Grünen sind dagegen, die Sozialdemokraten dafür.

Ob man das Gesetz damit den Bürgern zur Abstimmung vorlegen darf, ist aber aus einem weiteren Grund umstritten. Dolde und Kirchhof halten das für unzulässig, weil ein Entscheid über den Finanzierungsanteil des Landes - nur darüber könnten die Baden-Württemberger befinden - ein "Akt der Haushaltsgesetzgebung" sei. Und über ein "Staatshaushaltsgesetz" dürfe das Volk nun einmal nicht entscheiden.

Auch dieser Einwand wird sich freilich ausräumen lassen, denn nicht jedes Gesetz, das Geld kostet, ist gleich ein Haushaltsgesetz. Der Sächsische Verfassungsgerichtshof jedenfalls hat entschieden, dass mit dem Begriff Haushaltsgesetz wirklich nur der Jahresetat und nicht jedes ausgabenrelevante Gesetz gemeint ist - ein Urteil, das für Baden-Württemberg relevant ist, weil die sächsische Verfassung in diesem Punkt fast wortgleich ist.

Beim Thema Finanzierung hat sich kürzlich der Berliner Finanzrechtler Hans Meyer eindrucksvoll in die Diskussion eingeschaltet. Die S-21-Mischfinanzierung sei nichtig, weil das Grundgesetz es verbiete, dass die Länder Bundesaufgaben finanzierten - und andersherum.

Zwar ist richtig, dass die Bahn eine Bundesangelegenheit ist. Allerdings weisen die Professoren Georg Hermes (Frankfurt) und Joachim Wieland (Speyer) in ihrem Gutachten für die SPD-Fraktion darauf hin, dass seit der Privatisierung der Bahn auch deren unternehmerisches Interesse eine Rolle spiele, was einen freiwilligen Zuschuss eines Landes für einen Bahnhof möglich mache.

So wird es am Ende darauf ankommen, ob das Land - sollte es wider Erwarten ein Votum für den Ausstieg geben - überhaupt aus dem Finanzierungsvertrag herauskommt. Grundsätzlich müssen Verträge eingehalten werden, auch wenn Bundesländer daran beteiligt sind. Im Vertrag steht kein Kündigungsrecht, allerdings im allgemeinen Verfahrensrecht: Eine Kündigung ist möglich bei einer "wesentlichen Änderung" der Verhältnisse.

Wieder so ein Begriff, der juristisch ausgelegt werden muss, in diesem Fall aber mit Hilfe eines Grundsatzes, der hoch oben über dem verwaltungsrechtlichen Kleinklein schwebt: dem Demokratieprinzip. Wenn die baden-württembergischen Bürger tatsächlich den Ausstieg aus dem Tiefbahnhofprojekt beschlössen - wann, wenn nicht dann, hätten sich die Verhältnisse "wesentlich" geändert?

Kostenlos wäre der Ausstieg freilich nicht zu haben; die Bahn müsste entschädigt werden. Davon geht auch das Ausstiegsgesetz aus, ohne freilich die Kosten konkret zu beziffern. Sollten die Bürger S 21 beenden, dürfte der Streit ums Geld erst richtig beginnen.