Mehr als drei Monate liegt der schwerste Anschlag eines Islamisten auf deutschem Boden nun zurück. Und noch immer gehen diejenigen, die eben dies hätten verhindern sollen, den Fall wieder und wieder durch. "Wir prüfen uns täglich seitdem, ob wir etwas anderes hätten machen können," sagt der Berliner Generalstaatsanwalt Ralf Rother. "Hätten wir den Attentäter Amri aus dem Verkehr ziehen können?" Man habe "1001 Chancen" verstreichen lassen, empört sich der CDU-Innenpolitiker Armin Schuster, ein ehemaliger Polizist. "Deswegen bin ich sauer."
Die Sicherheitsbehörden wehren sich seit dem Tag des Anschlags gegen diesen Vorwurf; der Rechtsstaat sei im Fall Amri an seine Grenzen gegangen. Aber das scheinen nicht mehr alle so zu sehen. Uwe Jacob, Direktor des Landeskriminalamtes Nordrhein-Westfalen, sprach vergangene Woche von einem "großen Fehler" der gemacht worden sei - und meinte damit seine Kollegen in Berlin. Nach zwei spektakulären Beschlüssen des Bundesverwaltungsgerichtes in Leipzig steht auch fest, dass es vermutlich gar nicht so schwer gewesen wäre, einen gefährlichen Mann wie Amri festzusetzen und aus dem Land zu bekommen. Man hatte es nur erst gar nicht versucht.
Tragisch ist aber noch immer das am meisten benutzte Wort, wenn man denjenigen zuhört, die Amri - fast auf den Tag genau zehn Monate vor seiner Tat - richtigerweise als Gefährder einstuften; und die ihn kontrollieren, festsetzen oder ausweisen sollten. Nicht nur, weil zwölf Menschen starben. Sondern weil so oft nicht viel gefehlt hat, um Anis Amri am Morden zu hindern.
Da ist die Geschichte mit dem Gummihammer. Amri war am 11. Juli 2016 in eine Auseinandersetzung in einer Bar in Berlin-Neukölln verwickelt, ein Streit im Drogenmilieu. Einer seiner Komplizen soll mit einem Döner-Spieß oder einem Fleischmesser zugestochen haben. Amri war offenbar mittendrin, zwei Mal soll er mit einem Fliesen-Gummihammer zugeschlagen haben, auf Schulter und Kopf eines Opfers. Das ist gefährliche Körperverletzung, aber sie ließ sich nicht beweisen. Die Zeugen waren, wie die Justiz später notierte, allesamt "unwillig" oder "uninteressiert". Entweder wollten sie nichts gesehen haben oder waren im entscheidenden Moment angeblich auf der Toilette. Es reichte jedenfalls nicht für einen Haftbefehl gegen Amri.
Da waren es noch fünf Monate bis zur Tat.
Amri aber bekam nach der Schlägerei Angst, rief zuhause bei der Familie in Tunesien an. Er habe "Stress" und müsse raus aus Deutschland. Die Polizei, die Amri damals überwachte, hörte mit. Tatsächlich machte sich Amri auf den Weg Richtung Süden, im Flix-Bus Nummer 006 von Berlin nach Zürich. Am 30. Juli um 0.11 Uhr kontrollierte ihn die alarmierte Bundespolizei in Friedrichshafen. Er wies sich mit einem gefälschten italienischen Personalausweis aus. Die Beamten ertasteten eine Unebenheit in seiner Jacke, hinter einem verborgenen Schlitz im Innenfutter fand sich eine weitere gefälschte Identitätskarte. Urkundenfälschung in zwei Fällen. Die Beamten nahmen ihn mit. Aber die zuständige Staatsanwaltschaft in Ravensburg stellte das Verfahren vorläufig ein. Man habe eine geplante Abschiebung Amris nicht gefährden wollen, erklärte sie später zur Begründung.
Da waren es noch vier Monate bis zur Tat.
Amri kehrte nach Berlin zurück, eine Hochburg der Islamisten; Polizei und Verfassungsschutz kommen mit der Kontrolle der gefährlichen Personen kaum noch nach. Gerade deshalb fand hier Ende November eine dreitägige Schulung für die Angehörigen der Staatsschutz-Auswerteeinheit des Landeskriminalamtes an einem neuartigen Analyse-System des BKA statt. Es heißt "Radar" und legt Kriterien fest, mit deren Hilfe herausgefunden werden soll, von wem Gefahr droht. Testläufe werden veranstaltet. Nach dem Attentat werden die Daten von Amri in Radar eingespeist, er erreicht eine sehr hohe Punktzahl und fällt damit in die Kategorie Rot. Das heißt höchste Gefahr und sofortige Einberufung einer sogenannten Fallkonferenz im Gemeinsamen Terrorismus-Abwehrzentrum (GTAZ). Amri, von dem die Behörden nach monatelanger Überwachung irrtümlich annehmen, dass er sich aus der islamistischen Szene herausbewegt und nun ein gewöhnlicher Krimineller sei, wäre sofort anders betrachtet, wohl auch anders bearbeitet worden. Aber Anis Amri ist keine der Personen, die für die Testläufe ausgewählt werden.
Da war es noch ein Monat bis zur Tat.
Personal ist knapp und deshalb wird der einschlägige Moschee-Verein "Fussilet 33" in Berlin-Moabit meist nur mit Hilfe einer Kamera überwacht. Sie ist auf den Eingang gerichtet, die Bilder werden erst mit Verspätung ausgewertet oder sogar überspielt. Amri ist regelmäßig hier, so auch am 19. Dezember. Um 18.38 betritt er das Gebetshaus, um 19.07 Uhr verlässt er es wieder. Die Behörden wissen seit Monaten nicht, wo sich Amri aufhält, die Staatsanwaltschaft in Berlin hat ihn zur Fahndung ausgeschrieben. Würde er angetroffen, wäre eine intensive Kontrolle, vermutlich auf der Wache, üblich. Unwahrscheinlich also, dass er sich nur Minuten später an das Steuer des zuvor gestohlenen 40-Tonnen-Sattelschleppers hätte setzen können. Aber nur die Kamera sieht Amri.
Es war der Tag der Tat.
17 Monate war dieser Anis Amri in Deutschland, lange genug, um das deutsche System der Terrorismus-Bekämpfung auf seine bisher härteste Probe zu stellen. Es hat sie nicht bestanden. In der Kritik steht auch das Asylrecht: Sein Antrag, in Deutschland bleiben zu dürfen, wurde in rekordverdächtigen sechs Wochen abgelehnt - die durchschnittliche Bearbeitungszeit für Tunesier betrug damals 13,2 Monate. Amri war als Islamist bekannt, es sollte schnell gehen, zudem hatte er schon in seiner ersten Anhörung gelogen, sich als Ägypter ausgegeben, der wegen seines Protestes gegen das Militärregime inhaftiert und gefoltert worden sei. Nichts an seiner Geschichte stimmte, aber aus dem Land bekam man ihn dennoch nicht.
Welche Konsequenzen aus all dem zu ziehen sind
Welche Konsequenzen aus all dem nun zu ziehen sind, beschäftigt Behörden und Parlamente in Bund und Ländern. Mal sind es die Innen- und Rechtsausschüsse, die tagen, in Nordrhein-Westfalen gibt es hierfür einen Untersuchungsausschuss, obwohl die Legislaturperiode fast beendet ist. Im Bundestag hat das Parlamentarische Kontrollgremium die Aufgabe übernommen, in der kommenden Woche will es seinen Bericht vorlegen. Und die Regierung? Die Kanzlerin hatte versprochen "sehr zeitnah jeden Aspekt des Falles Amri zu analysieren", aber heraus kam nur eine Chronologie der Ereignisse, die Innen- und Justizministerium gemeinsam vorlegten. Ohne Analyse, ohne Bewertung. Eine gemeinsame Aufklärung des Falles Amri gibt es nicht, die Aufarbeitung ist so unübersichtlich und zersplittert, wie es die Bekämpfung des Terrorismus auch ist.
Dabei wird anhand des Falles Amri nach den Schwachstellen in einem System gesucht, das seine größten Herausforderungen womöglich noch vor sich hat: Die Zahlen der Islamisten steigen weiter, zu den Selbst-Radikalisierten kommen die Rückkehrer aus dem nun zerfallenden sogenannten Islamischen Staat (IS), auch manche Flüchtlinge sind anfällig für das Gedankengut des Dschihad. Vor dem Innenausschuss des Bundestages erklärte Verfassungsschutz-Chef Hans-Georg Maaßen, dass man rund 1600 Personen zum "islamistisch-terroristischen Personenpotenzial" zähle. "Davon sind 25 Personen vom Kaliber eines Anis Amri". Und dies sind nur die Fälle, die man zu kennen glaubt. Zudem sind die Behörden einig, dass Deutschland auf eine besondere Art in den Fokus des IS geraten ist, so wie Belgien und Frankreich auch. Gemessen an den Zahlen der Anschläge war Deutschland im vergangenen Jahr eines der hauptbetroffenen Länder in Europa.
Weitgehend unbemerkt von der Öffentlichkeit wurden erste, entscheidende Konsequenzen, bereits gezogen. Von einem "Weckruf" sprechen sie in den Sicherheitsbehörden. Wo früher gezögert wurde, gilt nun Entschiedenheit. Manchmal reicht sie Kritikern schon bis an den Rand des Vertretbaren. Einer von Amris engsten Freunden, Bilel A., wurde im Januar im Eilverfahren nach Tunesien abgeschoben, ein Verwaltungsgericht belehrte seinen Anwalt, seine Eingabe dagegen sei zu spät gekommen. Zuvor hatten Staatsschützer auf dem Handy des Amri-Freundes eine nachgestellte Hinrichtungsszene gefunden: Ein gefesselter 15 jähriger wurde von einem Zwei- und einem Fünfjährigen mit Plastikschwertern symbolisch geköpft. "Allahu Akbar" rief Bilel A. dazu.
In Niedersachsen machte Innenminister Boris Pistorius gerade Gebrauch von einer Vorschrift, die noch aus Otto Schilys Sicherheitspaketen stammt, aber in der Vergangenheit wegen der angeblich zu hohen Hürden so gut wie nie angewandt wurde: Paragraf 58 a des Aufenthaltsrechts, der die Abschiebung von Personen erlaubt, von denen eine Gefahr ausgeht. Auch im Fall Amri verzichteten die Behörden, die Vorschrift anzuwenden. Man fürchtete ein Scheitern, obwohl das Landeskriminalamt Nordrhein-Westfalen dies im März 2016 in einer sogenannten Tischvorlage vorgeschlagen hatte. In dem Papier hieß es: "Vor dem Hintergrund der bedrohten Rechtsgüter, nämlich im Falle eines terroristischen Anschlags auf Leib und Leben einer Vielzahl von Bürgern, wäre eine Abschiebung des Amri auch verhältnismäßig."
Die Aufarbeitung ist so zersplittert wie es die Bekämpfung des Terrorismus auch ist
Pistorius hat nun zwei wegweisende Beschlüsse erstritten, zwei Gefährder dürfen nach Algerien und Nigeria abgeschoben werden, obwohl sie in Deutschland geboren wurden. Die Richter machten es ganz einfach, es genüge schon "das beachtliche Risiko" von Radikalisierung und Gewaltbereitschaft. Warum also wurde die 13 Jahre alte Vorschrift des 58a so gut wie nie angewandt? Wäre Amris Abschiebung nach Tunesien tatsächlich gescheitert? Auf einmal ist es ganz einfach, gerade war die Kanzlerin in Tunis, ein zuvor vom Innenministerium verhandeltes Rücknahme-Übereinkommen wurde unterzeichnet. Die Abschiebung von ausreisepflichtigen Islamisten - es sind 122 - hat nun höchste Priorität. Immerhin 26 von Ihnen haben ausschließlich die tunesische Staatsbürgerschaft.
Es gibt eine Zeit vor und eine Zeit nach Amri. Die zwölf Toten haben vieles verändert.
Nun geht es darum, ob sich nicht nur der Vollzug, sondern das System insgesamt ändern muss. Manche in der Politik vergleichen die Situation schon mit den Diskussionen nach dem 11. September 2001. Staatsschützer hatten eine al Qaida-Zelle in Hamburg nicht erkannt, drei der vier Todes-Piloten kamen aus Deutschland. Damals behielt jeder gern für sich, was er wusste, die Länder teilten nicht mit dem Bund, die Nachrichtendienste nicht mit der Polizei. Schily erzwang die Gründung des GTAZ in Berlin, in dem seither alle Behörden an einem Tisch sitzen. Aber es gilt das Konsens-Prinzip, die Bearbeitung der Gefährder bleibt in den Händen der zuständigen Länder.
Bei Amri wechselte die Zuständigkeit ständig zwischen Berlin und Nordrhein-Westfalen. Nicht einmal ein gemeinsames sogenanntes "Personagramm", in dem alle Daten und Einschätzungen enthalten sein sollen, gab es - wie Berlins Innensenator Andreas Geisel selbstkritisch anmerkt. Das BKA übernahm den Fall Amri nicht, obwohl das Gesetz dies etwa bei einer "länderübergreifenden Gefahr" durchaus zulässt.
Innenminister Thomas de Maizière machte Anfang Januar weitgehende Vorschläge, allerdings ohne vorherige Information seiner Amtskollegen in den Ländern. Man solle etwa diskutieren, den gesamten Verfassungsschutz "in die Bundesverwaltung zu übernehmen". Das hatte auch schon Schily gefordert, aber dennoch ist das Klima der Debatte nun belastet.
In den Ländern wird darauf verwiesen, dass der Bund doch schon heute von seinen Möglichkeiten zu wenig Gebrauch mache. Als Beleg gilt der Fall al Bakr, der im vergangenen Oktober einen Sprengstoffanschlag auf den Berliner Flughafen Tegel geplant haben soll. Er wurde verhaftet und erhängte sich später in der Haft. Um die Versäumnisse der sächsischen Behörden zu untersuchen, wurde eine Kommission eingesetzt. Ebenso deutlich allerdings kritisierte sie später die Bundesbehörden: So sei es etwa "zweckmäßig" gewesen, wenn das BKA aufgrund seiner größeren Erfahrung bei Terrorismus-Fällen übernommen hätte, zumal Sachsen erfolglos um Unterstützung bat. Die Kommission mahnte eine "Kultur der Verantwortlichkeit" an.
So wird nun um die richtigen Lehren aus dem Fall Amri gerungen. Vielerorts fehlt es angesichts der steil angestiegenen Zahl an Ermittlungsverfahren und Gefährdern an Personal, beim BKA können die zahlreichen Überstunden der Staatsschützer wegen der Sicherheitslage inzwischen nicht mehr durch Freizeit ausgeglichen werden. Generalbundesanwalt Peter Frank bat die Länder unlängst "eindringlich" darum, Staatsanwälte und Richter an seine Behörde zu entsenden, sonst sei die Terrorismus-Bekämpfung gefährdet.
In vielen Bundesländern aber ist es ebenfalls eng. BKA-Präsident Holger Münch hat deshalb vorgeschlagen, dass künftig denjenigen Ländern, in denen besonders viele Gefährder leben, geholfen werden muss. "Deutschland sollte als Gefahrengemeinschaft agieren", sagt er. "Wir brauchen einen Mechanismus, der denjenigen hilft, die an ihre Grenzen kommen, das wird in den nächsten Jahren entscheidend sein." In diesem März zählten die Behörden 615 Gefährder - fast die Hälfte von Ihnen stammt aus Nordrhein-Westfalen und Berlin. Nach Münchs Vorstellungen bekämen diese Länder also Hilfe aus Mecklenburg-Vorpommern oder Sachsen-Anhalt, die keinen einzigen in dieser Kategorie zu überwachen haben.
Konsensfähig scheint inzwischen die Einführung des "Al-Capone-Prinzips" zu sein
Arbeitskreise der Innenminister-Konferenz beugen sich über Vorschläge, nach denen bei Terror-Lagen künftig etwa eine Verfassungsschutz-Behörde die Leitung übernehmen würde. Aber das sogenannte "zeitlich befristete Entscheidungsrecht" ist umstritten. Noch grundsätzlicher ist ein anderer Gedanke: Die Einrichtung einer Arbeitsgruppe, die prüfen soll, ob das Trennungsgebot zwischen Polizei und Nachrichtendiensten, eine Vorgabe der Alliierten nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges, die Arbeit behindert. Die Polizei debattiert über ein einheitliches Konzept: Wen soll man wie überwachen? Bisher entscheidet dies jedes Bundesland für sich. Zudem wurden von einem Experten-Gremium inzwischen "erhebliche Befugnislücken" ausgemacht. Vorgeschlagen wird, dass künftig die Polizeigesetze aller Bundesländer die gleichen Maßnahmen erlauben, etwa die präventive Überwachung von Telefon- und Internet-Kommunikation.
Konsensfähig scheint inzwischen, was Generalbundesanwalt Frank das "al-Capone-Prinzip" nennt. Wenn gegen einen Islamisten ermittelt wird, sollen Staatsanwälte künftig auch von allen anderen der von ihm verübten Delikte erfahren und womöglich auch gleich die Bearbeitung übernehmen. So verfährt die Justiz schon lange bei jugendlichen Intensivtätern. Es ist das Prinzip des Sammelverfahrens, das ein Untersuchungsausschuss des Bundestages schon als Konsequenz aus dem Desaster der nicht entdeckten rechts-terroristischen NSU-Zelle empfahl. Erste Länder gehen bereits nach diesem Prinzip vor, um Islamisten wegen Drogenhandels, Körperverletzung, oder Drogenhandel vor Gericht zu bringen. Hauptsache, man kann sie festsetzen. Bei dem berüchtigten Mafia-Boss Capone war es letztlich eine Steuerhinterziehung, die ihn hinter Gitter brachte. Um Amri kümmerten sich nach jüngster Zählung acht Staatsanwaltschaften und der Generalbundesanwalt. Eine letzte Meldung aus einer Überwachung, die Amri verdächtigte, als Kleindealer im Görlitzer Park unterwegs gewesen zu sein, erreichte die Berliner Staatsanwaltschaft einen Monat nach dessen Tod.
Spätestens zur Innenministerkonferenz im Juni sollen Vorschläge auf dem Tisch liegen. Ab Juli soll das neue Analyse-System Radar flächendeckend eingeführt worden sein. Jeder Gefährder wird dann neu betrachtet und je nach Ergebnis neu eingestuft. Vor allem die Kategorie Rot, solche wie Amri also, soll unter Kontrolle gehalten werden. Es kommt viel Arbeit auf die Behörden zu. Im GTAZ wird schon renoviert, neue Technik für den großen Konferenzraum wird installiert.
Wegen Überlastung brachen häufig Telefonkonferenzen und Video-Schalten zusammen. Auch das kann man sich nicht mehr leisten, mehr als drei Monate, nachdem Anis Amri zwölf Menschen tötete.