Lehren aus Stuttgart 21 Die Wiederentdeckung des Bürgers

Früher wurden die Bürger bei der Planung von Großprojekten ignoriert, in Zukunft sollen sie frühzeitig "mitgenommen" werden, wie es neudeutsch heißt. Manche fordern sogar, die Bürger direkt entscheiden zu lassen, wie in der Schweiz. Aber mehr Beteiligung heißt auch langsamere Entscheidungsverfahren.

Von Wolfgang Janisch

Früher war er eine Rechengröße im Planungsverfahren, kalkulierbar und mit mäßigem Einfluss. Doch seitdem die Wut der Stuttgarter über ein gigantisches Bahnhofsprojekt zum Sturz der Landesregierung beigetragen hat, erlebt die Republik die Wiederentdeckung des Bürgers. Inzwischen wird quer durch die Parteien beteuert, fortan solle die Bevölkerung rechtzeitig, wie es heißt, "mitgenommen" werden, um weitere Desaster wie bei Stuttgart 21 zu vermeiden.

Auch der an diesem Samstag endende Deutsche Anwaltstag in Straßburg hatte das Thema ins Programm genommen. Im Frühjahr wurde ein Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Reform von Planungsverfahren zurückverwiesen, er muss erneut überarbeitet werden - weil er eher nach einer Bürger-Fernhalte-Verordnung klang. Noch liegt kein neuer Entwurf vor, die Pläne sind in der Abstimmung mit den Ländern, doch die Zielrichtung scheint eindeutig: "Fest steht, dass wir eine frühe Öffentlichkeitsbeteiligung planen", sagte Philipp Spauschus, Sprecher des Bundesinnenministeriums, der Süddeutschen Zeitung.

Wie ernst dies gemeint ist, wird man sich genau anschauen müssen. Denn seit Jahrzehnten stehen die Zeichen auf Beschleunigung und Vereinfachung der Verfahren - mehr Bürgerbeteiligung jedoch ziehen sie tendenziell in die Länge. Die Tonart, die FDP-Fraktionschef Rainer Brüderle kürzlich beim Ausbau der Stromnetze angeschlagen hat, klingt jedenfalls nicht nach runden Tischen: Bei einem Leitungsbedarf von etwa 4000 Kilometern müsse man Verfahren finden, "die das entscheidend beschleunigen", forderte er.

In Zukunft: Geißler-Schlichtung vor Planfeststellung

Einen konkreten Vorschlag zur Beteiligung hat inzwischen Rechtsanwalt Hans-Jörg Birk formuliert, als Vorsitzender des Beirates Verwaltungsverfahrensrecht im Innenministerium nicht ohne Einfluss auf dessen Pläne. Er spricht sich für eine Art Geißler-Schlichtung aus, allerdings nicht nach Ende, sondern vor Beginn der Planfeststellung: Eine "neutrale" Behörde - also nicht jene, die hinterher den Bescheid erlässt - lädt Beteiligte und Öffentlichkeit zur Vorstellung des Projekts ein. Erst danach wird der Antrag ausgearbeitet, möglicherweise ein zweites Mal den Bürgern vorgestellt und dann öffentlich ausgelegt. Nach Ende dieser Auslegung kommt es zur regulären öffentlichen Anhörung.

Eine zentrale Rolle soll nach Birks Vorstellung das Internet spielen: Sowohl die Planunterlagen als auch die Aufzeichnung der Anhörung sollen online abrufbar sein. Mit dem Ansatz, der auch vom Bund deutscher Verwaltungsrichter unterstützt wird, sollen die Einwände der Bürger möglichst früh herausdestilliert werden - bevor viele Millionen Euro ausgegeben sind. Das können auch ganz menschliche Probleme sein, sagt Birk, etwa, wenn sich die Anwohner weniger über die geplante Straße als über die undiplomatische Art des Bürgermeisters ärgern. "Man kann vieles einfach abfragen, die Probleme werden frühzeitig sichtbar."

Ähnlich Modelle haben ihren Praxistext bereits hinter sich. Oft gepriesen wird die Mediation beim Ausbau des Frankfurter Flughafens, die - man hatte die Schlachten der achtziger Jahre um die Stadtbahn West nicht vergessen - frühzeitig Anwohner einbezog und damit eine Eskalation von Stuttgarter Ausmaß vermied. Auch bei der umfangreichen Entwicklung der Bamberger Innenstadt, so berichtet Projektmanager Andreas Osner, seien über zwei Jahre hinweg die Menschen an professionell moderierten Runden Tischen versammelt worden. "Man hat im Vorfeld in die Bürgerbeteiligung investiert, und es hat sich gelohnt", lautet sein Fazit.

Aber Rechtsanwalt Birk weiß auch um die Risiken solcher Erörterungstermine: Sobald die Leute das Gefühl haben, zu einer Alibi-Veranstaltung eingeladen zu werden, kann die Sache nach hinten losgehen. Daher seine Mahnung zur Offenheit der Planung: "Bei einer sauberen Straßenplanung muss auch die Nullvariante geprüft werden."

Die Schweiz und ihre Tunnel-Abstimmungen als Vorbild

Aber sollte das Volk dann nicht gleich selbst entscheiden, ob ein Flughafen erweitert oder eine Autobahn gebaut wird? Dafür machte sich beim Anwaltstag der Berliner Rechtsanwalt Remo Klinger stark. Möglichst noch vor der Raumordnung sollten die Bürger per Plebiszit abstimmen dürfen, nicht nur mit Ja oder Nein, sondern vielleicht für Süd- oder Nordtrasse der Ortsumgehung. "Das führt zu einer hohen Legitimation von Entscheidungen", glaubt Klinger.

Dafür scheinen auch die Erfahrungen aus der Schweiz zu sprechen, die oft als Vorbild für direkte Demokratie dient. Der emeritierte Volkswirtschaftler Charles Blankart, gebürtiger Schweizer, vergleicht die Genese von Stuttgart 21 mit der Planung des Lötschberg- und des Gotthard-Tunnels. Während der Stuttgarter Oberbürgermeister Wolfgang Schuster 2007 die Vorbereitung eines Volksbegehrens mit der rechtsverbindlichen Genehmigung der S-21-Planung habe unterlaufen wollen, sei in der Schweiz zwei Mal über die beiden Tunnel abgestimmt worden. Ergebnis: Im Gegensatz zur Stuttgarter Wut herrsche in der Schweiz dank der Referenden "große Duldungsbereitschaft" - obwohl das Projekt um zehn Milliarden Euro teurer sei.

Wolfgang Ewer hat dennoch größte Bedenken, dass umfangreiche Infrastrukturprojekte überhaupt für ein Plebiszit taugen, bei dem die Bürger doch nur mit Ja oder Nein stimmen können. Ewer ist Anwalt mit großer Erfahrung im Planungsrecht. Kern jeder Planung, sagt er, sei die Abwägung widerstreitender Belange - also eine behördliche Feinsteuerung, die eine oftmals überbordende Fülle von Prognosen und Gutachten, Unternehmerinteressen und Bürgereinwendungen zum Ausgleich bringen muss. Mit dem groben Keil des Bürgerentscheids sei das nicht zu leisten, meint Ewer, der zugleich Präsident des Deutschen Anwaltvereins ist.

Jörg Berkemann, früher Richter am Bundesverwaltungsgericht, setzt denn auch seine Hoffnung auf die Umweltverbände. Ihre Rolle ist vor wenigen Wochen entscheidend gestärkt worden: Der Europäische Gerichtshof in Luxemburg hat ihnen ein eigenes Recht zuerkannt, gegen die Verletzung von Umweltschutzvorschriften zu klagen - und zwar überall dort, wo die Umweltverträglichkeit geprüft werden muss, wie beim Neubau von Kohlekraftwerken, Chemiefabriken oder Müllverbrennungsanlagen. Verbände könnten die Einwände der Bürger formulieren und vor Gericht durchsetzen; Berkemann plädiert daher für einen weiteren Ausbau ihrer Klagebefugnisse. Und dafür, sie besser auszustatten - auch wenn er selbst nicht daran glaubt, dass der Staat den Wortführer des Protests finanziell unterstützt.