Manchmal weichen die Urteile des Europäischen Gerichtshofs von den Schlussanträgen der Generalanwälte ab. In jüngster Zeit war das auch bei wichtigen Asylentscheidungen durchaus der Fall. Diesmal kam es anders: Die Luxemburger Richter verwarfen die Klage der Slowakei und Ungarns gegen den Beschluss der EU vom September 2015, Flüchtlinge auf die Mitgliedstaaten der EU zu verteilen, in größter Deutlichkeit. Und sie benutzten dabei fast wörtlich dieselben Argumente wie vor sechs Wochen Generalanwalt Yves Bot.
Das ist auch kein Wunder. Der Versuch, einen politisch hochbrisanten Beschluss mit rechtlichen Mitteln zu stoppen, war von vornherein zum Scheitern verurteilt. Die slowakisch-ungarische Klageschrift las sich hölzern, fast rechthaberisch, weil sie notgedrungen überwiegend auf prozedurale Fragen abhob. Es war dem EuGH daher ein Leichtes, ihre wichtigsten Argumente "in vollem Umfang" zurückzuweisen. Das betrifft zunächst die Rechtsgrundlage.
Im Sommer 2015 stieg der Andrang von Flüchtlingen nach Europa extrem an, es wurde überdeutlich, dass Griechenland und Italien Hilfe brauchten und dass die Dublin-Regel, wonach das Land zuständig ist, in dem die Flüchtlinge europäischen Boden betreten, nicht mehr funktionieren kann. Genau für solche Fälle, wenn die Staaten an der Außengrenze unter Druck geraten, sieht der EU-Vertrag eine Notfallklausel vor. Deshalb legten die EU-Innenminister fest, dass in den folgenden zwei Jahren 120 000 der an der Südgrenze landenden Migranten auf die EU-Partner verteilt werden müssten. Jeder Staat erhielt eine fixe Zahl zugewiesen, je nach Größe und Wirtschaftsstärke. Das wurde mit Mehrheit gegen den Widerstand Tschechiens, Ungarns, Rumäniens und der Slowakei entschieden.
Diese Klausel sei zu Recht genutzt worden, entschied der EuGH. Es handle sich um einen "Rechtsakt ohne Gesetzescharakter", nicht um ein ordentliches Rechtsetzungsverfahren, in dem zum Beispiel auch die nationalen Parlamente angehört hätten werden müssen. Der Beschluss sei auch ausdrücklich zeitlich begrenzt gewesen, er gilt nur bis 26. September 2017.
Änderungen sind kein Argument
Auch dass an der Vorlage der Kommission noch Änderungen vorgenommen wurden, was nach Ansicht der Kläger nur einstimmig hätte geschehen dürfen, sieht der Gerichtshof nicht als zulässiges Argument. Die Formalien, nämlich eine Billigung der Änderungen durch zwei dafür ermächtigte Kommissionsmitglieder, seien erfüllt gewesen. Zuletzt erklärt der Gerichtshof, wie es in der Pressemitteilung in schönem Juristendeutsch heißt, "dass die Gültigkeit des Beschlusses nicht auf der Grundlage einer rückschauenden Beurteilung seines Wirkungsgrads in Frage gestellt werden kann". Übersetzt: Man kann den Ministern nicht vorwerfen, zum Zeitpunkt der Entscheidung nicht gewusst zu haben, dass ihre Entscheidung nicht richtig funktionierte und dass, wie man jetzt weiß, bisher nur knapp 30000 Flüchtlinge umverteilt worden sind. Das aber liegt unter anderem auch daran, dass sich einige der Aufnahme verweigern, worauf hinzuweisen die Richter nicht vergessen.
Wie geht es weiter? Das Urteil bedeutet nicht, dass die Osteuropäer nun sofort Flüchtlinge aufnehmen müssen. Es stützt aber die rechtliche Position der Kommission, die im Juni gegen Tschechien, Polen und Ungarn in dieser Sache Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet hat. Wie diese ausgehen, bleibt vorerst offen. "Die Quote funktioniert nicht, weshalb die Gerichtsentscheidung jetzt recht irrelevant ist", sagte der slowakische Wirtschaftsminister Peter Ziga am Mittwoch in Bratislava. Die EU müsse einen anderen Weg finden, um das Problem zu lösen. Die Situation sei aber auch nicht mehr so schwierig wie vor zwei Jahren, als man sich gezwungen sah, Klage einzureichen.
Damit hat er nicht unrecht. Die entscheidende Frage ist, wie die EU nun politisch weitermacht, wie sie also auf die fortbestehende Opposition aus Osteuropa reagiert.
Solidarität wohnt immer ein Element der Freiwilligkeit inne; sie lässt sich nicht erzwingen, sonst wäre es Zwang. Zwang ist in der Politik, zumal in der europäischen, keine gute Geschäftsgrundlage. Es gibt in der EU eine Art freiwilligen Zwang, etwa jenen, dem sich die Euro-Staaten unterwerfen, wenn sie geloben, ein übermäßiges Haushaltsdefizit zu vermeiden. Dem haben sie selbst zugestimmt, denn er dient nicht zuletzt ihrem eigenen Vorteil. In der Flüchtlingspolitik muss die Solidarität, in diesem Fall der Wille, Flüchtlinge aufzunehmen, aber ein Stück weit "von Herzen kommen". Sie kann nicht verfügt werden.
Wenn Staaten diese Solidarität partout verweigern, gibt es zwei Möglichkeiten: Man kann sie mit den rechtlichen Mitteln zwingen, die der EU zur Verfügung stehen. Das läuft nach Lage der Dinge auf Zwangsgelder und/oder auf ein Verfahren nach Artikel 7 des EU-Vertrags hinaus, wie es Polen gerade wegen der Justizreform droht. Am Ende stünde der Verlust des Stimmrechts, ein de-facto-Ausschluss aus der EU. Die Alternative wäre der Versuch einen Weg zu finden, wie der prinzipielle Widerstand der Osteuropäer doch noch mit einem halbwegs solidarischen System vereinbart werden kann. Daran laborieren die EU-Innenminister seit mehr als einem Jahr.
Anfangs sah es so aus, als sei das völlig unmöglich, darauf ließen die gequälten Mienen der deutschen Vertreter nach jedem Ratstreffen schließen. Dann kam die Idee der "flexiblen Solidarität" auf. Dahinter steckt der Gedanke, Solidarität lasse sich in diesem Fall auch anders als durch die Aufnahme von Flüchtlingen zeigen, etwa durch Geld oder die Bereitstellung von Grenzbeamten und Ferngläsern. In Berlin steht man solchen Überlegungen inzwischen aufgeschlossen gegenüber - vorausgesetzt, die Osteuropäer nehmen wenigstens ein paar symbolische Flüchtlinge auf. Sonst wäre das den Wählern nicht zu verkaufen.
Eine Flüchtlingspolitik, die die Kontrolle verliert, ist eine schlechte Politik
Parallel dazu ist aber etwas anderes, viel Wichtigeres passiert, das es wahrscheinlicher macht, dereinst einen Kompromiss schmieden zu können, der auch die Slowakei und Ungarn mitnimmt: Es ist den europäischen Politikern nach und nach gelungen, die Lage einigermaßen unter Kontrolle zu bringen. Flüchtlinge werden jetzt sofort registriert, anstatt wie in der schwierigsten Zeit je nach Zielland quer durch Europa zu reisen. Der Zulauf ist entscheidend gesunken durch die Grenzschließungen und durch das Abkommen mit der Türkei. Nun wird versucht, auch noch das libysche Tor nach Europa zu schließen.
Daran gäbe es im Einzelnen viel zu kritisieren. Die Grundrichtung aber ist richtig: Eine Flüchtlingspolitik, die die Kontrolle verliert, ist eine schlechte Politik. Umso mehr man die Sache aber in den Griff bekommt, umso weniger Argumente werden die Hardcore-Opponenten in Osteuropa haben, um ihre Totalverweigerung bei der Aufnahme von Flüchtlingen zu begründen. Schließlich hieß es von ihrer Seite mehrmals, dass man über Verteilungsquoten reden könne, sobald die EU-Außengrenze unter Kontrolle sei.
