Als Reaktion auf die Flüchtlingskrise will Europa seinen Grenzschutz deutlich ausbauen. Die EU-Kommission wird dazu am Dienstag einen Vorschlag machen, der im Extremfall auf eine in der Sicherheitspolitik bisher ungekannte Weise in die nationale Souveränität der Mitgliedstaaten eingreifen würde. Ein Staat, der seine Grenze aus europäischer Sicht nicht ausreichend bewachen kann, müsste dann auch gegen seinen Willen akzeptieren, dass Grenzschützer aus anderen Ländern diese Aufgabe übernehmen. Koordiniert würden solche Einsätze von der Grenzschutzagentur Frontex, die ausgebaut und mit neuen Befugnissen versehen werden soll.
"Unsere Außengrenzen sind gemeinsame Grenzen. Und wir waren nicht in der Lage, sie im Notfall zu schützen, das zeigt das Beispiel Griechenland", sagte Kommissions-Vizepräsident Frans Timmermans der Süddeutschen Zeitung. Frontex kümmert sich bisher nur um die "operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen" der EU. Die Agentur koordiniert also, kann aber von sich aus nicht eingreifen und ist auf Material, Personal und den guten Willen der Mitgliedstaaten angewiesen.
Nach dem Willen der Kommission soll Frontex zwar keine eigene Truppe erhalten, jedoch auf ein stehendes Korps von "mindestens 1500" Grenzschützern zurückgreifen können, die die Mitgliedstaaten bereitstellen müssen. Bisher sind sie dazu nicht verpflichtet. "Dann müsste kein Regierungschef mehr mit dem Hut herumgehen und um Unterstützung bitten", heißt es aus der Kommission. Im Fall Griechenland bat Frontex um 743 zusätzliche Beamte aus den Mitgliedstaaten, von denen bisher aber nur 447 gestellt wurden.
Deutschland und Frankreich unterstützen die Kommissionsidee
Gerät die Lage an einer Grenze außer Kontrolle, bewertet ein neues Analysezentrum bei Frontex das Risiko. Anschließend würden dem betroffenen Staat Empfehlungen gemacht. Setzt er sie nicht um, könnte die Kommission dem Ministerrat vorschlagen, innerhalb von zwei bis drei Tagen eine schnelle Eingreifgruppe zu entsenden. Entschieden würde mit einer "umgekehrten qualifizierten Mehrheit". Das heißt, ein Beschluss gilt als angenommen, außer es finden sich genügend Staaten zu einer blockierenden Mehrheit zusammen. Einen solchen Fall gab es bisher noch nicht.
Deutschland und Frankreich unterstützen die Kommissionsidee, wie ein Brief der Innenminister Thomas de Maizière und Bernard Cazeneuve an die Kommission jüngst klargemacht hat. Gegen das Vorhaben wird sich aber in jenen EU-Staaten Widerstand regen, die besonders auf ihre nationale Souveränität in Grenzfragen bedacht sind. Neben den Osteuropäern sind dies Länder wie Spanien, Zypern oder Malta. Timmermans zeigte sich aber optimistisch: "Ich habe von keinem Staat gehört, der nicht täglich zu mehr Grenzschutz aufruft, das gilt auch für jene, die die Umverteilung ablehnen. Dann kann man sich nicht beschweren, dass wir vorschlagen, wie sich das verbessern ließe. Im Gegenteil, jetzt könnten alle europäische Solidarität zeigen."
Der Vorschlag der Kommission könnte, wie schon im Falle der geplanten Umverteilung von 160 000 Flüchtlingen, abermals per Mehrheitsbeschluss durchgesetzt werden. Die Niederlande, die im Januar die EU-Ratspräsidentschaft übernehmen werden, wollten die Pläne in ihrer Amtszeit vorantreiben, heißt es in der Kommission.
Eine stärkere Rolle soll Frontex auch bei Abschiebungen spielen. Bei Problemen in Mitgliedstaaten soll Frontex Eingreifteams entsenden, auf Wunsch der Staaten, aber auch auf eigene Initiative hin. Abzuschiebende Personen sollen mit einheitlichem Identifizierungsdokument ausgestattet werden.
Die Antwort der Kommission auf die Bedrohung des Schengen-Raums
Die Kommission sieht ihren Vorschlag als Antwort auf die Bedrohung des Schengen-Raums, also des Europas ohne Kontrollen an den Binnengrenzen. "Es kommen immer noch viel zu viele Leute ohne Registrierung in die EU", sagte Timmermans. "Wenn das ein Staat allein nicht schafft, müssen wir ihm helfen." Griechenland registriert nach Angaben der EU-Kommission lediglich ein Viertel der dort ankommenden Flüchtlinge. Italien erfasse etwa die Hälfte aller dort einreisenden Migranten.
In Griechenland seien von Juli bis November 492 000 Flüchtlinge eingereist, jedoch nur 121 000 registriert worden. Italien habe laut Statistik von den 65 000 ankommenden Flüchtlingen lediglich 29 000 registriert. Damit verstoßen die Staaten gegen geltendes Recht. Nach den Regeln des Dublin-Systems sind alle Staaten dazu verpflichtet, eintreffende Flüchtlinge innerhalb von drei Tagen zu registrieren, ihre Fingerabdrücke zu nehmen und die Daten an ein zentrales System weiterzuleiten.
Im September hatten die Staats- und Regierungschefs der EU die Kommission ausdrücklich beauftragt, sich Gedanken über einen gemeinsamen Grenzschutz zu machen. Die Idee selbst ist allerdings älter. Im Lissabonner Vertrag hieß es 2009, dass "schrittweise ein integriertes Grenzschutzsystem an den Außengrenzen eingeführt werden soll". Entsprechende Pläne liegen seit 2003 in der Schublade, als ein EU-Gipfel die Kommission beauftragt hatte, über eine "operative Struktur der Gemeinschaft" beim Grenzschutz nachzudenken. Frontex, das seinen Sitz in Warschau hat, startete 2004 dann aber mit einem stärker begrenzten Mandat. Das Personal der Agentur, das etwa 400 Beamte umfasst, soll laut Kommission jetzt auf ungefähr das Doppelte aufgestockt werden.
Die Kommission betont, ihr Ziel sei keinesfalls ein "massiver Transfer in Richtung Brüssel", analog zu den Befugnissen, die etwa im Zuge der Euro-Krise übertragen wurden. Die Mitgliedstaaten blieben weiterhin zuständig für den Schutz ihrer Grenzen, würden aber "eingebunden in ein neues, integriertes System". Nur im äußersten Fall solle die neue Grenzschutzagentur eingreifen dürfen. Man hoffe, "dass es möglichst selten dazu kommt".