Brüssel (dpa) - Getrieben vom eigenen Koalitionspartner musste Kanzlerin Angela Merkel (CDU) beim EU-Gipfel in Brüssel liefern. Und tatsächlich: Die 28 Staats- und Regierungschefs haben sich nach stundenlanger Verhandlung auf eine Verschärfung der Asylpolitik geeinigt.
Zusätzlich schloss Merkel Vereinbarungen zur Rückführung von Migranten ab. Aber reicht das, um ihren Innenminister Horst Seehofer (CSU) zu befrieden? Die wichtigsten Fragen und Antworten:
Auf dem Gipfel wurden Lager beschlossen - worum geht es da?
Konkret geht es um zwei Varianten: innerhalb und außerhalb der EU. In EU-Staaten können aus Seenot gerettete Migranten künftig in zentralen Sammellagern untergebracht werden. Dazu könnten sich Mittelmeerländer wie Griechenland oder Italien freiwillig bereiterklären, sagte Österreichs Kanzler Sebastian Kurz (ÖVP). Schutzbedürftige sollen dann ebenfalls auf freiwilliger Basis von anderen EU-Ländern übernommen werden. Griechenland signalisierte am Freitag bereits Bereitschaft. Der italienische Innenminister Matteo Salvini sagte hingegen: "Die einzigen Zentren, die wir öffnen, sind die für Rückführungen, mindestens eines in jeder Region."
Zusätzlich soll die Möglichkeit für Aufnahmelager in Drittstaaten - also wohl in Nordafrika - geprüft werden, in die aus Seenot gerettete Migranten zurückgebracht werden sollen. Das UN-Flüchtlingshilfswerk UNHCR könnte Schutzbedürftige dort zur Aufnahme in EU-Ländern auswählen. Die übrigen Migranten müssten zurück in ihr Heimatland - und würden von der Internationalen Organisation für Migration IOM unterstützt. Aus Staaten, die infrage kommen, wie Libyen, Tunesien oder Marokko, kam allerdings schon deutliche Ablehnung.
Was sollen solche Sammellager bringen?
Gäbe es Zentren in Nordafrika, müssten aus Seenot gerettete Migranten nicht mehr nach Europa gebracht werden. Ziel ist, die Menschen schon vom Versuch abzuhalten und Schleppern die Geschäftsgrundlage zu entziehen. Zentren innerhalb der EU könnten das Weiterziehen von Asylbewerbern von einem EU-Land ins nächste verhindern. Ob das zu sinkenden Asylzahlen in Deutschland führen würde, ist aber unklar. Länder wie Italien und Griechenland wollen diese Lager nach Diplomatenangaben nur dann einrichten, wenn ihnen im Gegenzug schutzbedürftige Migranten abgenommen werden. Das dürfte Deutschland als größtes EU-Land in die Pflicht nehmen.
Merkel wollte doch auch Abkommen mit einzelnen EU-Ländern?
Genau - und sie war erfolgreich. Am Rande des Gipfels schloss Merkel ein politische Vereinbarung mit Griechenland und Spanien zur Rückführung von Migranten ab. Die beiden Staaten erklären sich bereit, dort registrierte Asylsuchende wiederaufzunehmen, die beim Einreiseversuch an der deutsch-österreichischen Grenze auffallen. Deutschland sagte zu, offene Fälle von Familienzusammenführungen in Griechenland und Spanien schrittweise abzuarbeiten.
Wie könnten die Zentren innerhalb der EU aussehen?
Das war am zweiten Gipfeltag ziemlich unklar. In den Gipfelbeschlüssen steht ein schwammiger Begriff, es ist von "kontrollierten Zentren" die Rede. Einige konservative Regierungschefs sprechen von "geschlossenen Lagern". Was das genau sein soll, blieb offen. Auch war unklar, wie die Verteilung der Flüchtlinge von dort aus laufen sollen. Die Dublin-Regelung soll nämlich grundsätzlich weiter gelten: Demnach müssen Migranten in dem Land einen Asylantrag stellen, wo sie zuerst den Boden der EU betreten. Nur soll diese Regel im Einzelfall auf freiwilliger Basis nicht angewendet werden. Auf EU-Boden hätten die Menschen in jedem Fall Anspruch auf ein ordentliches Asylverfahren.
Gefangen gehalten sollen die Menschen nicht, wie die EU-Kommission klarstellte. Das Völkerrecht werde bei allen Vorschlägen geachtet, sagte ein Sprecher. Aber auch hier bleiben Fragen. Der griechische Ministerpräsident Alexis Tsipras sagte am Freitag, man könne Menschen nicht ins Gefängnis stecken, aber sie sollten auch keine Möglichkeit haben wegzugehen.
Wären geschlossene Aufnahmelager für Flüchtlinge rechtlich zulässig?
Bei der Völkerrechtsexpertin Nora Markard "läuten die Alarmglocken". Um Menschen in Zentren festzuhalten, bedürfe es eines konkreten Haftgrunds, argumentiert die Professorin der Universität Hamburg. Jeder Einzelfall müsse geprüft werden. Die Gefahr des Weiterwanderns in der EU sei nach der Europäischen Menschenrechtskonvention kein zulässiger Grund. Nach Angaben des Konstanzer Rechtswissenschaftlers Daniel Thym können Migranten nur bis zu vier Wochen in "Transitzentren" festgehalten werden. So sei es in der entsprechenden EU-Richtlinie festgehalten.
Gibt es solche Lager nicht schon innerhalb der EU?
Sammellager gibt es bereits auf den griechischen Inseln. Dort werden seit dem EU-Flüchtlingspakt mit der Türkei vom März 2016 illegal eintreffende Neuankömmlinge zeitweise festgehalten. Sie können einen Asylantrag stellen, über den eigentlich rasch entschieden werden soll. Bei Ablehnung soll es zurück in die Türkei gehen. Doch zieht sich die Prozedur mangels Personal derart, dass die Hotspots längst überfüllt sind.
Just am Freitag prangerte die Menschenrechtskommissarin des Europarats die schlechten Lebensbedingungen für Flüchtlinge in derlei Lagern an. Als negatives Beispiel nannte sie das Moria-Lager auf der Ägäis-Insel Lesbos. Dort lebten dreimal so viele Flüchtlinge wie ursprünglich vorgesehen. Überbelegung, Unsicherheit, schlechte Hygienebedingungen, Sommerhitze: Alles könne "zu sehr ernsten Problemen führen", erklärte Kommissarin Dunja Mijatovic.
Wie sind die Reaktionen auf die Gipfelbeschlüsse?
Sie teilen sich in zwei Lager: CDU, CSU und SPD bewerteten die Gipfelbeschlüsse grundsätzlich positiv. Die Unionsfraktion im Bundestag sieht großen Fortschritt. Auch SPD-Chefin Andrea Nahles begrüßte die "europäische Lösung" zur Migration. UNHCR und IOM reagierten ebenfalls positiv, allerdings unter dem Vorbehalt, man warte auf Details. Die Hilfsorganisation Ärzte ohne Grenzen und Pro Asyl kritisierten die Gipfelbeschlüsse hingegen scharf, ebenso wie Grüne und Linke.
Reichen Merkel die Ergebnisse im Streit mit Seehofer?
Das weiß wohl nur die CSU. Innenminister Seehofer wolle die Ergebnisse nicht anhand von Pressemitteilungen und Abschlusserklärungen bewerten, sagte eine Ministeriumssprecherin. CSU-Landesgruppenchef Alexander Dobrindt sandte Signale der Entspannung. Nun gehe es jedoch darum, dass diese Punkte auch konkret umgesetzt würden. Im übrigen stelle er fest, "dass zur Vermeidung von Sekundärmigration das Ergreifen von nationalen Maßnahmen ausdrücklich" vorgesehen sei. Merkel selbst zeigte sich optimistisch: Die Beschlüsse und die Abmachungen mit Spanien und Griechenland seien "mehr als wirkungsgleich." Damit griff sie eine Formulierung von Seehofer auf.