Einsatz der Bundeswehr im Inneren Was sich mit der Karlsruher Entscheidung ändert

Das Bundesverfassungsgericht bricht mit einem Tabu und erlaubt den Einsatz der Bundeswehr im Inneren auch mit militärischen Mitteln. Allerdings nur in "Ausnahmesituationen katastrophischen Ausmaßes", wie es wörtlich in der Entscheidung heißt. Doch was bedeutet das konkret?

Die wichtigsten Fragen und Antworten von Oliver Klasen

Der Einsatz der Streitkräfte im Inneren - das ist eine der heikelsten politischen Fragen in der Bundesrepublik. Aus den Erfahrungen der deutschen Geschichte haben die Väter des Grundgesetzes einen solchen Einsatz allerstrengstens reglementiert. Die unumstößliche Regel lautete bisher im Grunde: Die Bundeswehr kommt innerhalb der Grenzen nicht zum Einsatz.

"In Ausnahmesituationen katastrophischen Ausmaßes" darf die Bundeswehr auch im Inneren militärische Mittel einsetzen, so die Bundesverfassungsrichter. Im Bild: KSK-Soldaten in einem Hubschrauber vom Typ Bo 105 auf dem Truppenübungsplatz Hammelburg (Archivfoto vom 18.09.2008).

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Diese Regel hat das Bundesverfasungsgericht jetzt teilweise aufgeweicht. Der Streitkräfteeinsatz sei "in Ausnahmesituationen katastrophischen Ausmaßes" vom Grundgesetz gedeckt, heißt es in der Entscheidung. Das Plenum aller 16 Richter ist der Auffassung, dass die Bundeswehr bei Terrorangriffen im Inland unter strengen Auflagen "militärische Kampfmittel" einsetzen darf. Was bedeutet die Entscheidung der Richter in Karlsruhe? Die wichtigsten Fragen und Antworten.

Was sieht das Grundgesetz vor?

"Der Bund stellt Streitkräfte zur Verteidigung auf", heißt es in Artikel 87a des Grundgesetzes. Weiter steht dort: "Außer zur Verteidigung dürfen die Streitkräfte nur eingesetzt werden, soweit dieses Grundgesetz es ausdrücklich zulässt."

Und das Grundgesetz lässt in diesem Punkt nur äußerst wenig zu. Es gibt lediglich zwei eng definierte Ausnahmen: Erstens ein Einsatz bei Naturkatastophen oder besonders schweren Unglücksfällen. Solche Fälle sind durch den Artikel 35 des Grundgesetzes geregelt. "Alle Behörden des Bundes und der Länder leisten sich gegenseitig Rechts- und Amtshilfe", heißt es dort - im dritten Absatz werden ausdrücklich die Streitkräfte genannt. Bei den Flutkatastrophen an der Oder im Jahr 1997 und an der Elbe im Jahr 2002 etwa waren zahlreiche Bundeswehrsoldaten im Einsatz. Auf dem Wege der Amtshilfe kann die Polizei zudem auf die Ausrüstung der Streitkräfte zurückgreifen. Das ist etwa bei Suchaktionen schon mehrfach geschehen.

Zweiter Ausnahmefall ist die Gefahrenabwehr, wenn der Bestand der Bundesrepublik Deutschland oder der freiheitlichen demokratischen Grundordnung gefährdet ist. Im Verteidigungs- und Spannungsfall kann die Bundesregierung die Streitkräfte beim Schutz ziviler Objekte und bei der Bekämpfung "organisierter und militärisch bewaffneter Aufständischer" einsetzen. Wichtig in beiden Fällen: Die Bundeswehr darf nur unterstützend tätig werden, wenn Polizei, Feuerwehr, Katastrophenschutz oder andere Sicherheistbehörden die Aufgaben allein nicht bewältigen können.

Was ändert sich durch die jetzige Entscheidung - und was nicht?

Neu ist, dass die Bundeswehr bei Einsätzen im Inneren in Ausnahmefällen auch militärische Mittel zur Abwehr von Gefahren einsetzen darf. Nach bisheriger Rechtsaufassung war das nicht vorgesehen. Wenn die Bundeswehr also beispielsweise Amtshilfe für die Polizei in Bayern leisten sollte, dann durfte sie nur die Mittel anwenden, die das bayerische Polizeigesetz ausdrücklich erlaubte. Dem widersprachen die Richter jetzt. Wörtlich heißt es in der Entscheidung: "Es ist (...) weder durch den Wortlaut des Art. 35 (...) noch die Systematik des Grundgesetzes zwingend vorgegeben, dass der Streitkräfteeinsatz (...) auf diejenigen Mittel beschränkt ist, die nach dem Gefahrenabwehrrecht des Einsatzlandes der Polizei zur Verfügung stehen (...) Vielmehr spricht der Regelungszweck, eine wirksame Gefahrenabwehr zu ermöglichen, für eine Auslegung, die unter den engen Voraussetzungen, unter denen ein Einsatz der Streitkräfte überhaupt in Betracht kommt, die Verwendung ihrer spezifischen Mittel nicht generell ausschließt."

Allerdings haben die Richter noch einmal ausdrücklich betont, dass für einen Einsatz der Bundeswehr weiterhin sehr strike Bedingungen gelten. Nicht jede Gefahrensituation, die ein Bundesland nicht mit seiner Polizei beherrschen könne, erlaube den Einsatz der Streitkräfte. Zwar müsse nicht abgewartet werden, bis Schäden eingetreten sind; der Eintritt katastrophaler Schäden müsse jedoch "unmittelbar bevorstehen". Insbesondere sei ein Einsatz nicht wegen Gefahren erlaubt, "die aus oder von einer demonstrierenden Menschenmenge drohen".

Zudem stellte das Gericht eine weitere Hürde auf, die das Verfahren betrifft: Über den Einsatz der Bundeswehr zur Gefahrenabwehr im Inland müsse stets die Bundesregierung als Ganzes entscheiden. Die Entscheidung dürfe auch in Eilfällen nicht auf einen einzelnes Regierungsmitglied - etwa den Verteidigungsminister - übertragen werden.

Was hat die jetzige Entscheidung mit dem Luftsicherheitsgesetz zu tun?

Der Erste Senat hatte im Februar 2006 wesentliche Teile des Luftsicherheitsgesetzes für verfassungswidrig erklärt. Dieses Gesetz, das die rot-grüne Bundesregierung zu Zeiten des Bundesinnenministers Otto Schily auf den Weg gebracht hatte, war eine Reaktion auf die Terroranschläge vom 11. September 2001. Es sollte die Rechtsgrundlage dafür schaffen, dass entführte Flugzeuge, die offensichtlich zum Zwecke eines Terroranschlages eingesetzt werden, im Notfall samt Besatzung und Passagieren von der Bundeswehr abgeschossen werden dürfen.

Genau das verboten die Karlsruher Richter damals. Eine "Abschussermächtigung" für den Verteidigungsminister verstoße gegen die Menschenwürde und das Recht auf Leben. Damals hatten die Richter geurteilt, dass die Bundeswehr bei Einsätzen im Inneren keinesfalls militärische Kampfmittel einsetzen dürfe - und die Bordwaffen eines Kampfflugzeugs zählten die Richter damals ausdrücklich dazu.

Zwar weicht das Plenum des Gerichts jetzt von diesem Urteil ab, indem es den Einsatz von militärischen Kampfmitteln in äußersten Ausnahmefällen erlaubt. Von Terroristen gekaperte Flugzeuge mit Zivilisten an Bord dürfen aber weiterhin nicht abgeschossen, sondern allenfalls von Kampfflugzeugen mit Warnschüssen zur Landung gezwungen oder abgedrängt werden.

Warum hat jetzt das Plenum des Verfassungsgerichts entschieden?

Die Bundesverfassungsgericht besteht aus zwei Senaten mit jeweils acht Richtern. Grob gesagt, ist der Erste Senat insbesondere für die Auslegung einzelner Verfassungsgrundsätze zuständig, während der Zweite Senat sich vor allem mit Streitigkeiten zwischen Verfassungsorganen und Fragen des Staatsrechts befasst. Die beiden Senate arbeiten unabhängig voneinander und sind jeder für sich genommen "das Verfassungsgericht".

Zur Konfrontation der beiden Senate kam es, weil gegen das Luftsicherheitsgesetz von zwei Seiten geklagt wurde: erstens mit einer Verfassungsbeschwerde der früheren FDP-Minister Burkhard Hirsch und Gerhart Baum, die grundlegende Bedenken gegen das Gesetz anmeldeten und vom Ersten Senat im Jahre 2006 recht bekamen. Zweitens mit einer Normenkontrollklage der Länder Bayern und Hessen, die das Gesetz eigentlich begrüßen, aber es nicht ausreichend durch die Verfassung legitimiert sahen und auf eine Grundgesetzänderung drangen. Mit dieser Klage befasste sich der Zweite Senat - und wollte dabei von der strengen Auslegung des Ersten Senats abweichen. Zwei konträre Rechtsansichten standen sich gegenüber.

In solchen Fällen muss das Plenum angerufen werden, in dem sämtliche Verfassungsrichter sitzen. Nur vier Mal in der Geschichte des Gerichts gab es das zuvor. Doch dabei ging es stets nur um Verfahrensfragen - nie um eine derart fundamentale Verfassungsfrage wie jetzt.

Einer der 16 Richter im Plenum gab ein Sondervotum ab. Nach Auffassung von Reinhard Gaier habe die jetzige Entscheidung die Wirkung einer Verfassungsänderung. Diese stehe dem Gericht nicht zu. Zudem weist Gaier darauf hin, dass die Bundesrepublik 1949 zunächst ohne Armee entstand und das Verfassungsgericht 1956 im Zuge der Wiederbewaffnung klargestellt habe, dass "eine Befugnis zum Einsatz der Streitkräfte im Inneren selbst in Fällen des Notstandes nicht gegeben war". So handelte der damalige Hamburger Innensenator und spätere Bundeskanzler Helmut Schmidt ohne Rückendeckung durch das Grundgesetz, als er bei der verheerenden Sturmflut im Jahre 1962 die Bundeswehr zu Hilfe rief.

Erst als 1968 von der damaligen Großen Koalition die sogenannten Notstandsgesetze verabschiedet wurden, war der Einsatz der Streitkräfte auch im Inland zugelassen, allerdings nur in sehr engen Grenzen. Damals genauso wie im Urteil zum Luftsicherheitsgesetz 2006, sei stets berücksichtigt worden, "dass der Einsatz von Streitkräften im Inneren mit besonderen Gefahren für Demokratie und Freiheit verbunden ist" und "die Streitkräfte niemals als innenpolitisches Machtinstrument eingesetzt werden" dürften, so Gaier in seinem Votum.

Wie sind die Reaktionen auf die Entscheidung?

Die Union, aus deren Reihen bereits seit Jahren eine Grundgesetzänderung zum Einsatz der Bundeswehr im Inneren gefordert wird, befürwortet den Beschluss: "Ich begrüße die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, die Einsatzmöglichkeiten der Bundeswehr im Innern innerhalb strenger Grenzen bei Gefahren von katastrophalem Ausmaß zu konkretisieren", sagte der verteidigungspolitische Sprecher der CDU/CSU-Fraktion, Ernst-Reinhard Beck. Die Entscheidung schließe eine ""Lücke zwischen dem Einsatz bei Naturkatastrophen und terroristischen Angriffen und bestätigt gleichzeitig die sicherheitspolitisch wichtige Trennung zwischen Polizei und Bundeswehr".

Die SPD hält den Beschluss dagegen für unzureichend. Das Karlsruher Gericht lasse "alle Verantwortlichen hilflos zurück, wenn es von Ausnahmesituationen katastrophischen Ausmaßes" spreche. Nirgendwo würden diese definiert oder Beispiele dafür genannt, sagte der SPD-Innenexperte Michael Hartmann. Allerdings sei es gut, "dass das Verfassungsgericht auch weiterhin einen bewaffneten Militäreinsatz allenfalls als letztes Mittel zulässt". Der SPD-Politiker fügte hinzu: "Auf dieser Grundlage können auch zukünftig konservative Kreise keinesfalls die Bundeswehr zum Hilfssheriff degradieren."