Die EU als internationaler Akteur Störanfällige Außenpolitik

Die EU will ein internationaler Akteur sein, der seinen Beitrag zu einer friedlichen, stabilen und solidarischen Welt leistet. Das Problem dabei: Die EU kann nur so gut agieren, wie es ihre Mitgliedstaaten zulassen. In der Außenpolitik merkt man das besonders.

Von Von Bernd Oswald

Die EU beansprucht für sich eine führende Rolle. In der Erklärung des Europäischen Rats von Laeken sieht sich die EU als Stabilitätsfaktor und Vorbild in der Welt. Außerdem will sie eine Macht sein, die jeder Form von Gewalt, Terror und Fanatismus entschlossen den Kampf ansagt, eine Macht, die die Globalisierung solidarisch gestalten will, so dass auch die armen Länder ihre Vorteile daraus ziehen können. Das sind sehr hoch gesteckte Ziele, die mit einer Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) erreicht werden sollen.

Die GASP hat mit mehreren Problemen zu kämpfen. Außenpolitik gilt als ursprüngliche und zentrale Domäne eines jeden Nationalstaats. Sie ist oft das Aushängeschild und dient der Profilierung in der Welt. Deswegen ist die angestrebte Vergemeinschaftung der Außenpolitik durch die EU ein außerordentlich ehrgeiziges und sehr schwierig zu erreichendes Ziel.

Irak-Krise: Einzelne EU-Staaten preschen vor

Die meisten Mitgliedstaaten sind überaus skeptisch, wenn es darum geht, außenpolitische Befugnisse an die EU zu übertragen oder sich gar Mehrheitsentscheidungen zu beugen. Wenn man sich doch auf eine gemeinsame Position einigt, ist das unter dem Strich oft der kleinste gemeinsame Nenner. Das ist zwar ein Wesensmerkmal der EU, im Bereich der GASP ist es aber besonders stark ausgeprägt.

Die GASP ist wie eine Kann-Bestimmung zu sehen. Die Regierungschefs können eine gemeinsame Außenpolitik betreiben, wenn sie wollen, sie müssen es aber nicht. Es kann sehr gut sein, dass erst gar nicht versucht wird, eine gemeinsame EU-Position zu finden, weil einzelne Mitglieder vorgeprescht sind und vollendete Tatsachen geschaffen haben, die eine Kompromisssuche von vornherein als aussichtslos erscheinen lassen.

Eigene Interessen gehen vor

Die Irak-Krise im Frühjahr 2003 hat das der EU und der Welt auf das Deutlichste vor Augen geführt. Die EU-Staaten unternahmen gar nicht erst den Versuch, eine gemeinsame Bedrohungsanalyse und als Konsequenz daraus eine gemeinsame Position zu erarbeiten.

Einzelne Staaten wie Großbritannien und Deutschland posaunten ihre Zustimmung bzw. Ablehnung zu einem militärischen Eingreifen im Irak in die Welt hinaus, ohne sich vorher in der EU abzusprechen. Damit waren die Lager eröffnet und der Reihe nach scharten sich die anderen EU-Staaten um Washington und London einerseits bzw. Berlin und später auch Paris und Moskau andererseits.

Fast jeder europäische Staat verfolgte also seine eigenen Interessen und scherte sich kaum oder gar nicht um die im EU-Vertrag so hochgehaltene gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik. Als es um die Frage Pro oder Contra USA und damit Pro oder Contra Krieg im Irak ging, war die EU tief gespalten, vor allem die im UN-Sicherheitsrat vertretenen Länder.

Neue Mitglieder erschweren Koordination der Außenpolitik

Mit diesem Verhalten untergruben diese Staaten die Autorität ihres eigenen Vertragswerks. Artikel 11 des EU-Vertrags bestimmt, dass sich die Mitgliedstaaten jeder Handlung enthalten, "die den Interessen der Union zuwiderläuft oder ihrer Wirksamkeit als kohärente Kraft in den internationalen Beziehungen schaden könnte."

Eklatanter kann man nicht gegen einen Vertrag verstoßen. Die betreffenden EU-Staaten haben mit ihrem Verhalten das genaue Gegenteil erreicht und das Ansehen der EU als internationaler Krisenmanager schwer beschädigt.

Die Aussichten, dass die GASP ihren Namen in Zukunft mehr verdienen wird, sind nicht allzu rosig. Zehn neue EU-Mitglieder ab 2004 stellen die GASP zunehmend vor Probleme: Die Koordination wird schwieriger, weil es gilt, noch mehr verschiedene Positionen und Interessen unter einen Hut zu bekommen.

Schröder: "Es gibt nicht zu viel Amerika, es gibt zu wenig Europa"

Auch hier hat der Irak-Krieg schon einen Vorgeschmack gegeben. Eine Reihe der MOE-Länder, die 2004 der EU beitreten, stand von Anfang an auf der Seite der USA und unterzeichnete eine entsprechende Solidaritätserklärung, darunter Polen, Ungarn und die Tschechische Republik.

Gerade die osteuropäischen Staaten tun sich hier mit einem Souveränitätsverzicht besonders schwer. Erst seit knapp anderthalb Jahrzehnten können sie ihre Außenpolitik autonom festlegen. Deswegen dürften sie Tendenzen zur Vergemeinschaftung der Außenpolitik äußerst reserviert begegnen.

Die Politiker haben erkannt, dass es nach wie vor enormen Handlungsbedarf gibt, wenn man eine GASP hinbekommen will, die diesen Namen auch verdient. Bundeskanzler Schröder zog aus den Kabalen um die richtige Irak-Politik den Schluss: "Es gibt nicht zu viel Amerika, es gibt zu wenig Europa."

Sein Außenminister Fischer wurde konkreter: Ohne radikale EU-Reform und ohne Annäherung in der Außenpolitik würden die Europäer auch künftig nur das nachzuvollziehen haben, was andere ihnen vorgeben. Trotzdem blickt er nach vorne: "Der Schock des Irak-Kriegs kann auch eine Chance bieten."

Außenminister soll für mehr Einheit sorgen

Wie kann es nun mehr Europa geben? Wo liegt die Chance der EU? Die Europäische Union scheint aus dem Debakel in der Irak-Krise zwei Lehren gezogen zu haben.

Erstens: Wenn sie ihre Interessen und Ziele international durchsetzen will, dann muss sie mit einer Stimme sprechen.

Zweitens: Die EU muss in der Lage sein, im Krisenfall auch selbst eingreifen zu können und zwar nicht nur mit Worten, sondern auch mit Truppen.

Damit die EU mit einer Stimme sprechen kann, muss dieser Stimme ein Gesicht zugeordnet werden. Es muss jemanden geben, der Gemeinsamkeiten zwischen den Mitgliedstaaten herausfindet und nach außen hin vertritt.

Zwar gibt es einen Hohen Vertreter für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, der aber eher als Zuarbeiter für den Europäischen bzw. für den Ministerrat gedacht ist. Auch die Kommission verfügt über einen Kommissar für Außenbeziehungen, der aber nach außen hin noch weniger in Erscheinung tritt.

Avantgarde in der Außenpolitik?

Der Konvent hat nun einen europäischen Außenminister vorgeschlagen, der diese beiden Funktionen vereint. Dann gibt es endlich die Telefonnummer für die europäische Außenpolitik, nach der ehemalige US-Außenminister Henry Kissinger immer gefragt hat.

Aber auch ein hauptamtlicher Außenminister ist kein Allheilmittel. Die Grundkonstellation ändert sich dadurch nicht. In der EU wird es weiter Staaten geben, die ihre Außenpolitik am liebsten alleine machen, auf jeden Fall letzten Endes alleine darüber entscheiden wollen.

Abhilfe könnte hier ein differenziertes Vorgehen für die GASP schaffen. Ähnlich wie zum Beispiel bei den Zollkontrollen im Schengener Abkommen könnte auch bei der GASP eine Gruppe von Staaten vorangehen nach dem Motto: Keiner muss wollen, aber diejenigen, die wollen, müssen auch dürfen, wie Joschka Fischer sagt.

Großbritannien wichtig für europäische Verteidigungspläne

Eine derartige Außenpolitik-Avantgarde könnte natürlich nicht für ganz Europa sprechen, wäre aber immer noch besser als ein völlig unkoordiniertes Vorgehen der einzelnen EU-Staaten. Deutschland und Frankreich, die seit den Gründertagen der EG als Motor der Integration gelten, haben ihre Bereitschaft dazu angedeutet.

Dabei haben sie aber auch betont, dass hier niemand ausgeschlossen werden soll. Gerade an Großbritannien als militärisch besonders relevantes EU-Mitglied haben sie den Appell zur Mitwirkung gerichtet.

Großbritannien wäre auch ein wichtiger Partner für das zweite große Ziel, das einige EU-Staaten haben: Den Aufbau einer europäischen Eingreiftruppe. Denn solange die EU die Krisenreaktion den USA überlassen und sich selbst auf "peace-keeping" und Wiederaufbau konzentrieren muss, solange können sich die USA weiter über die Schwäche der Europäer mokieren.

Der steinige Weg zur Verteidigungsunion

Wenn die EU nicht mehr nur hilfloser Krisen-Beobachter sein will, muss sie ihre militärischen Fähigkeiten ausbauen. Das ist im Prinzip zwar Konsens, nicht aber die Frage, wie diese Absicht in die Tat umgesetzt werden kann. Auch das künftige Verhältnis zwischen EU und Nato ist umstritten.

Einen ersten Vorstoß in Richtung Eingreiftruppe unternahmen die Staats- und Regierungschefs der EU, auf ihren Gipfeltreffen 1999 in Köln und Helsinki. Dort beschlossen sie, die GASP durch die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) auszubauen.

Die ESVP sieht vor, dass die EU in der Lage sein muss, innerhalb von 60 Tagen eine militärische Eingreiftruppe von rund 60.000 Mann aufstellen und in das Krisengebiet verlegen zu können. Die Eingreiftruppe soll bis zu einem Jahr in einer Krisenregion stationiert werden können.

Unerwünschte Konkurrenz zur Nato

Lange war von diesem Beschluss nichts mehr zu hören, bis sich einige EU-Staaten im Frühjahr 2003 entschlossen, einen Teil ihrer Truppen als Eingreiftruppe in den vom Bürgerkrieg geschüttelten Kongo zu entsenden.

Dabei handelt es sich aber noch um nationale Armee-Kontingente, eine einheitliche europäische Eingreiftruppe ist damit noch nicht geschaffen. Dafür fehlt nach wie vor die Struktur.

Die wollen Frankreich, Deutschland, Belgien und Luxemburg schaffen. Auf einem eigenen Verteidigungsgipfel in Brüssel haben sie beschlossen, als ersten Schritt einen europäischen Generalstab zu installieren.

Damit ist die vierköpfige Verteidigungs-Vorhut in der EU allerdings auf zum Teil erheblichen Widerstand gestoßen. Vor allem Großbritannien hält nichts von selbständigen europäischen Verteidigungs-Strukturen. Nicht nur London verweist auf die Nato als bereits vorhandenes und funktionierendes Verteidigungs-Bündnis.

Was eine flexible und mobile europäische Eingreiftruppe betrifft, gibt es also noch viel zu tun. Eine solche Truppe brauchen die Europäer aber, wenn sie über den Status eines militärischen Zwerges hinauskommen und nicht mehr den hilflosen Beobachter amerikanischer Weltpolitik spielen wollen.