Die Immunität schützt das Parlament. Ein großer Satz, aber so sehen das zumindest einige Verfassungsrechtler. Nun wird wieder einmal über die Abschaffung dieser Immunität diskutiert, angestoßen von Parlamentspräsident Norbert Lammert (CDU). Doch diese Debatte lässt sich schwerlich führen, ohne die historische Erfahrung Deutschlands mit in den Blick zu nehmen. Was passiert, wenn sich eine Regierung nicht an die Rechte von Abgeordneten hält, lässt sich exemplarisch am 23. März 1933 erzählen. An diesem Tag beschloss der Reichstag das "Ermächtigungsgesetz" und schaffte sich sozusagen selbst ab. Damals, als die Weimarer Republik unter den Schlägen der NSDAP bereits im Sterben lag, halfen die Nazis mit Gewalt nach, um sich die erforderliche Mehrheit zu sichern. Die 81 KPD-Abgeordneten waren bereits ins Gefängnis oder ins KZ verschleppt, von der SPD waren 27 von 120 Abgeordneten am Erscheinen gehindert worden und Julius Leber (SPD) wurde gar auf dem Weg in die Kroll-Oper, wo der Reichstag nach dem Brand tagte, verhaftet.
Wird die Immunität aufgehoben, wird darüber berichtet. Dies sei ein "Pranger für Abgeordnete"
Nun war weder Bonn Weimar, noch ist Berlin Weimar. Und Norbert Lammert geht es auch weniger um Angriffe auf die Demokratie als um die Außenwirkungen. Er sehe "keine Vorteile" in dem laut Verfassung vorgeschriebenen Schutz vor Strafverfolgung, sagte Lammert dem Berliner Tagesspiegel am Sonntag. Im Blick hat er dabei die Diskussion um die Aufhebung der Immunität von Volker Beck (Grüne), der im Verdacht des Drogenbesitzes steht, oder auch die von Sebastian Edathy (seine SPD-Mitgliedschaft ruht derzeit), dessen Immunität in Zusammenhang mit Ermittlungen wegen Kinderpornografie aufgehoben worden war. Das Gerichtsverfahren wurde letztlich gegen eine Geldauflage von 5000 Euro eingestellt. Nicht zuletzt deshalb sei die Immunität oft eher eine Belastung, da die mit der Aufhebung verbundene Berichterstattung "schnell auch den Charakter einer Vorverurteilung annehmen kann", sagte Lammert. Andere Abgeordnete sprechen gar von einem "Pranger für Abgeordnete". Der Vorsitzende des Bundestags-Immunitätsausschusses, Johann Wadephul (CDU), hält die Einrichtung der Immunität allerdings weiterhin für sinnvoll. "Die historische Erfahrung Deutschlands lehrt, wie bedeutsam dieser Schutz für eine funktionierende Volksvertretung ist", sagte er dem Tagesspiegel.
Auch Grüne und Linke reagierten am Montag wenig begeistert. Historisch geht die parlamentarische Immunität auf den besonderen Schutz zurück, unter die ein Monarch alle diejenigen stellte, die ihm mit Rat zur Seite standen. In der Zeit des Übergangs vom Absolutismus zur konstitutionellen Monarchie Anfang des 19. Jahrhunderts wurde die Legislative nach und nach mit Immunität ausgestattet, um die parlamentarische Arbeit vor willkürlichen Übergriffen der monarchischen Exekutive zu schützen - etwa durch Strafverfahren gegen missliebige Abgeordnete. Eine entscheidende Wegmarke war in diesem Zusammenhang die Französische Revolution. Der deutsche Frühkonstitutionalismus knüpfte an diese Ideen aus Paris an. Sowohl die bayerische als auch die badische Verfassung von 1818, später auch die Paulskirchenverfassung 1848/49, die Reichsverfassung von 1871 und die Weimarer Verfassung besaßen ein Immunitätsrecht.
Kann die Gefahr willkürlicher Verfolgung von Parlamentariern heute ausgeschlossen werden?
Der Wortlaut ist über die Jahrhunderte hinweg kaum geändert worden (siehe Infokasten). Der Schutz des einzelnen Abgeordneten diente zugleich der Erhaltung der Arbeits- und Funktionsfähigkeit des Gesamtparlaments. Die Immunität wurde dabei nicht als Vorrecht des einzelnen Abgeordneten, sondern als "Schutzrecht des Hauses" angesehen.
Heute aber gibt es keinen König mehr, es herrscht parlamentarische Demokratie,
Schwarzer Tag für die Demokratie: Der Reichstag verabschiedet 1933 das "Ermächtigungsgesetz". Die Abgeordneten der KPD und viele SPD-Parlamentarier wurden gewaltsam an der Teilnahme gehindert.
(Foto: Süddeutsche Zeitung Photo)und die Exekutive ist vom Vertrauen des Parlaments abhängig. "Tendenziöse Verfolgung" von Abgeordneten könne praktisch nicht mehr vorkommen, sagen Kritiker. Ein Anachronismus also? Nicht unbedingt. "Die Ansicht, dass die Immunität im demokratischen Rechtsstaat überholt und überflüssig sei, unterstellt ein ideales Verhältnis von geschriebenem Recht und Verfassungswirklichkeit. Die Gefahr willkürlicher Verfolgung von Abgeordneten mag in einem funktionierenden Rechtsstaat wenig wahrscheinlich sein. Gänzlich auszuschließen ist sie nicht", schrieb das Bundesverfassungsgericht im Dezember 2001 in einem Immunitätsverfahren.
Weiter heißt es: "Die Geschichte lehrt, dass in Zeiten politischer Spannungen keine sichere Gewähr dafür besteht, dass das Parlament frei von Übergriffen der Behörden seinen Aufgaben nachkommen kann. Die Immunität soll gerade dazu beitragen, dass das Parlament in kritischen Situationen handlungsfähig bleibt."
Sogar "korrekte, nicht in politischer Absicht veranlasste behördliche Maßnahmen" könnten geeignet sein, die Arbeit des Parlaments zu beeinträchtigen, so der Zweite Senat damals. Allerdings gibt es auch die umgekehrte Erfahrung: Zwischen 1924 und 1933 nutzte die NSDAP den Schutz, um ungestraft gegen die Demokratie zu hetzen. Für deren Abgeordnete waren das die Vorteile von Weimar: Diäten, Freifahrschein für die Bahn - und Immunität.
In Artikel 46 des Grundgesetzes heißt es: "Wegen einer mit Strafe bedrohten Handlung darf ein Abgeordneter nur mit Genehmigung des Bundestages zur Verantwortung gezogen oder verhaftet werden, es sei denn, dass er bei Begehung der Tat oder im Laufe des folgenden Tages festgenommen wird." In der Praxis genehmigt der Bundestag bereits seit 1969 jeweils für die Dauer der Wahlperiode generell die Durchführung von Ermittlungen, mit Ausnahme solcher wegen politischer Beleidigung. Die Staatsanwaltschaften sind lediglich verpflichtet, dem Bundestagspräsidenten ihre Absicht mitzuteilen, ein Ermittlungsverfahren einzuleiten und mit den Ermittlungen erst 48 Stunden nach Zugang ihrer Mitteilung zu beginnen. In der Praxis geht die Mehrzahl der Verfahren über eine derartige Mitteilung nicht hinaus, da die Ermittlungen oft mangels hinreichenden Tatverdachts, wegen Geringfügigkeit oder unter Auflagen eingestellt werden, schreibt der Immunitätsausschuss des Bundestags in seinem Tätigkeitsbericht. Diese generelle Genehmigung decke aber nur die Durchführung von Ermittlungsverfahren ab, nicht jedoch Durchsuchungen, andere Zwangsmaßnahmen und Anklageerhebungen einschließlich des Antrags auf Erlass eines Strafbefehls. Bei all diesen einschneidenden Maßnahmen sei eine ausdrückliche Einzelgenehmigung des Bundestages erforderlich. In den sechs Legislaturperioden seit 1990 gab es nach einer Aufstellung des Bundestags insgesamt 89 Immunitätsfälle zu bearbeiten, angesichts von stets mehr als 600 Abgeordneten sind es also eher Einzelfälle. Nur in sieben Fällen wurde eine Genehmigung versagt, seit 2003 sogar nur eine einzige. SZ