Es ist fast eine Binse: Die europäische Wirtschafts- und Währungsunion sei ein "politisches Projekt" und bislang unvollendet. Gerade erst haben dies die deutsche Kanzlerin Angela Merkel und der französische Präsident François Hollande vor dem Europaparlament wiederholt. Aus Brüssel, Berlin und Paris liegen dazu längst Konzepte vor. Das dabei souverän ignorierte Problem ist nur: Für weitgehende und konkrete Schritte in Richtung einer politischen Union fehlt die demokratisch legitimierende Substanz.
Diesen Sommer wurde ein "fünf-Präsidenten-Bericht" vorgelegt: "Die Wirtschafts- und Währungsunion Europas vollenden". Ja, die EU hat (mindestens) fünf Präsidenten (des Rats, der Kommission, der Zentralbank, des Parlaments und der Euro-Gruppe), die meist nur schwach, wenn überhaupt, demokratisch legitimiert sind. Gemeinsam haben sie für Europa einen Zehnjahres-Fahrplan entworfen. An dessen Ende solle die Euro-Zone "vertieft, echt und fair" werden, und dies gleich vierfach: in Form einer Wirtschafts-, Finanz-, Fiskal- und politischen Union.
Für eine "echte Wirtschaftsunion" wird zu Recht darauf verwiesen, dass der EU-Binnenmarkt für Dienstleistungen, Energie-, Digital- und Kapitalmärkte noch längst nicht vollendet ist. Bei "Finanzunion" geht es vor allem um die Umsetzung der Bankenunion einschließlich der gemeinsamen Einlagensicherung, die vor allem von deutscher Seite bisher abgelehnt wird. Auch bei der "Fiskalunion" geht es darum, gemeinsam für Probleme anderer zu haften. In spätestens zehn Jahren soll "eine Funktion zur fiskalischen Stabilisierung für das gesamte Euro-Währungsgebiet geschaffen werden". Von Euro-Bonds reden die EU-Funktionäre nicht mehr; stattdessen sprechen sie von "Funktion" oder einem "Pool von Finanzierungsquellen". Zur politischen Union sagen die fünf EU-Präsidenten kaum Konkretes.
Paris hat schon immer von einer politischen Union gesprochen. Europäische Wirtschaftsregierung meint hier vor allem: Vergemeinschaftung der Schulden der Euro-Zone, noch mehr fiskalpolitisches Engagement der EZB, gemeinsame Steuern der EU, gemeinsames Budget der Euro-Zone, gemeinsame Arbeitslosenversicherung, Einlagensicherung und mehr europäische Industriepolitik, das heißt konkret: mehr Subventionen und Protektion.
Anstelle ordnungspolitischer Regeln der Selbstbindung von Regierungen sollen "politische" Entscheidungen stehen, intergouvernementale Willensakte von Staatschefs, die gedeckt oder getrieben von einer Mehrheit in einem Parlament der Euro-Zone über ein durch vergemeinschaftete Steuern und Schulden finanziertes Euro-Zonen-Budget verfügen.
Der deutsche Finanzminister Wolfgang Schäuble fordert zwar ebenfalls eine "Fiskalunion", meint aber etwas ganz anderes. Diese "politische" Union soll weitgehend "entpolitisiert" werden; verbindliche Regeln (etwa des "Fiskalpakts") sollen durch möglichst automatische Sanktionen oder mithilfe unabhängiger Organe durchgesetzt werden.
"Wir brauchen kein Planungsprogramm, sondern ein Ordnungsprogramm für Europa!"
Wirtschaftsverfassung statt Wirtschaftsregierung! Diese Formel würde auf zentrale Ideen der ordo-liberalen "Freiburger Schule" um den Ökonomen Walter Eucken und den Juristen Franz Böhm zurückgreifen, die einst als Grundlage der sozialen Marktwirtschaft dienten. Das hieße aber Primat regelbasierter Ordnungspolitik gegenüber interventionistischer Prozesspolitik. Und dies im Sinne von Ludwig Erhard, der stets forderte: "Wir brauchen kein Planungsprogramm, sondern ein Ordnungsprogramm für Europa!"
Die Vorschläge aus Paris und Berlin sind klarer und radikaler als die der fünf Präsidenten. Sie entsprechen stärker der Vision eines europäischen Bundesstaats, wenn auch eines jeweils sehr unterschiedlichen: eines eher interventionistischen oder eines eher regelgebunden-ordnungspolitischen. Beide Vorschläge würden Vertragsveränderungen erfordern. Eine Zustimmung aller 28 Mitgliedstaaten zu dem einen oder anderen europäischen Wirtschaftsmodell ist illusorisch. Bestenfalls kommt es zu einer typisch "europäischen" Lösung mit unklar definierten Elementen aus beiden Visionen.
Wie auch immer: Jede Variante einer politischen Union verlangt demokratische Legitimation nicht nur der Vertragsänderung selbst, sondern auch des Vollzugs einer Verlagerung zentraler Elemente bisher nationalstaatlicher Ausübung von Souveränität. Das Bundesverfassungsgericht wird nicht müde festzustellen, dass die EU kein Bundesstaat werden könne, solange das deutsche Volk einem solchen Schritt nicht in einem Plebiszit zugestimmt habe. Dabei geht es um den Kernbestand staatlicher Souveränität: das Budget- und Steuerrecht.
Freilich haben sich die "roten Linien" aus Karlsruhe am Ende noch immer als recht flexibel erwiesen. Und die Pläne der fünf Präsidenten sind hinreichend vage. Solange die Budgetbelastungen für Deutschland in ihrem Umfang begrenzt bleiben und der jeweiligen Zustimmung des Bundestags unterliegen, könnte da noch etwas gehen.
Anders ist es mit bundesstaatlichen Visionen, nach denen EU-Organe eigene Steuerkompetenzen erhalten und Schulden, Arbeitslosenversicherungen oder Spareinlagen vergemeinschaftet werden sollen. Dann gilt verfassungsrechtlich wie demokratietheoretisch die Losung der amerikanischen Unabhängigkeitsbewegung: No taxation without representation. Das EU-Parlament oder ein daraus destilliertes Euro-Zonen-Parlament ist hierauf keine Antwort. Denn es fehlt ein weiteres zentrales demokratisch-rechtsstaatliches Prinzip: one man, one vote. Die Stimme eines Maltesers hat bei Europawahlen mehr als elf Mal größeres Gewicht als die einer Deutschen. Im Unterhaus eines echten Bundesstaats, der eigenes Steuergeld umverteilte und am Ende auch Kompetenz-Kompetenz beanspruchte, wäre dies nicht mehr haltbar.
Gerade demokratisch-egalitaristisch gesinnte EU-Föderalisten sind deshalb in einiger Verlegenheit. Sie müssen eine pan-europäische Öffentlichkeit, Identität und Solidarität und damit entgegen empirischer Evidenz die Entstehung eines funktionierenden paneuropäischen Parteiensystems imaginieren oder simulieren.
Einfach schon einmal mit "politischer Union" als europäischer Wirtschaftsregierung oder Wirtschaftsverfassung zu beginnen in der Hoffnung, dass ein europäischer Demos einem elitär-vorauseilenden Quasi-Bundesstaat schon eines Tages folgen wird, ist ein riskantes Unterfangen. Es könnte die europäische Einigung eher beschädigen denn fördern.