Außenansicht: In der Mitte ein Loch

Josef Janning, 60, leitet das Berliner Büro des European Council on Foreign Relations.

(Foto: ECFR)

Europa wird von Krisen zerfressen, die Staaten verwalten nur. Deutschland muss eine Reformgruppe anführen.

Die Europäische Union schlingert. Die noch vor einem Jahrzehnt günstigen wirtschaftlichen, politischen und strategischen Rahmenbedingungen haben sich ins Gegenteil verkehrt. Europa ist ein verletzlicher Teil des als Ordnungsrahmen zerfallenden Westens. Im Innern sind die Fliehkräfte eindeutig stärker als die Bindekräfte, in Europas Nachbarschaft nimmt die wirtschaftliche und politische Sicherheit dramatisch ab. In den Köpfen spielt die Wahrnehmung über Europa verrückt - vielen Menschen erscheint die EU von außen wie ein Paradies, von innen dagegen wie eine Zwangsjacke.

Vielfach wird die Gleichzeitigkeit dreier Krisen als Kern des Problems bezeichnet - die Staatsschuldenkrise in der Euro-Zone, die Ukraine-Krise und die Flüchtlingskrise. Jede der Krisen strapaziert Zusammenhalt und Handlungsfähigkeit Europas in hohem Maß. Genauer betrachtet, sind diese Krisen jedoch ihrerseits nur Folgeerscheinungen tiefer gehender Strukturprobleme, die von der europäischen Politik nicht angegangen, sondern bestenfalls in der Schwebe gehalten werden.

Die Euro-Zone leidet unter der irrigen Vorstellung, die Qualität des Regierens im Innern der Staaten sei deren alleinige Verantwortung. Der Konflikt in und um die Ukraine wird getrieben vom nicht durchdachten Konzept eines geostrategischen Wettbewerbs der EU mit Russland. Die Fluchtbewegungen nach Europa schließlich sind über viele Jahre hinweg ignorierte Folge einer schwindender Perspektive der Menschen, mangelnde Legitimation der Regime und des Staatszerfalls. Europa löst da nichts, sondern beruhigt nur.

In der Handlungsschwäche europäischer Politik liegt das eigentliche Problem. Europa ist die Idee seiner Einigung abhandengekommen, von der Schicksalsgemeinschaft ist nur das Nutzenkalkül geblieben. Die meisten Regierungen sehen die EU heute als Verhandlungssystem zur Sicherung der eigenen Vorteile. Wer die nicht sieht, treibt quer. Nationale Politik instrumentalisiert Europa ohne Rücksicht auf die Gemeinschaft und ihr Handeln.

Es gab Zeiten, da steckte Europa in einer Erfolgsfalle: Die Leistungen der Integration wurden konsumiert, ohne dass dabei nachhaltig Zustimmung für die EU erzeugt wurde. Heute befindet sich die EU in der Misserfolgsfalle: Ihr Leistungsdefizit ist nicht Ansporn für mehr Zusammenarbeit, sondern Quelle von Desintegration.

Keine feierliche Erklärung der Staats- und Regierungschefs, kein Festakt zum Jubiläum der Verträge kann diesen Klimawandel aufhalten. "Mehr Europa" wird es bei 28 Staaten nicht geben. Hinter der Fassade von Betriebsamkeit verbirgt sich eine dramatische Zersplitterung des Konsenses unter den Mitgliedern. Die EU steckt in der Zwickmühle: Mehr Integration ist offensichtlich notwendig, aber die Umsetzung ist unmöglich. Europa hat sich zur Unreformierbarkeit reformiert. Weder ein Konvent noch eine Regierungskonferenz könnte heute Kompetenzen, Institutionen und Verfahren verändern und dafür eine Ratifizierung von allen Mitgliedstaaten erhalten. Die traditionellen integrationspolitischen Treiber wirken nicht mehr, sei es die Gruppe der sechs Gründerstaaten oder die Achse Berlin-Paris, sei es die Initiativrolle der Europäischen Kommission oder der Magnetismus der EU-Erweiterung.

Nur Deutschland ist so stark, dass es einem inneren Staaten-Kreis zu neuem Willen verhelfen kann

Ohne politisches Momentum bewegt sich Europa nicht. Der EU fehlt ein politisches Zentrum, ihr fehlt ein hinreichend verlässlicher Kreis von Staaten, die die Union als Rahmen und Träger gemeinsamer Politik nutzen wollen. Die Fliehkräfte an den Rändern erfordern die Integrationskraft der Mitte, sonst zerreißt Europa.

Der italienische Außenminister schien die Lücke erkannt zu haben, als er Anfang 2016 seine Amtskollegen aus den sechs Gründerstaaten zu Beratungen nach Rom einlud; sein deutscher Kollege Frank-Walter Steinmeier war Gastgeber des zweiten Treffens, zwei Tage nach dem Austrittsreferendum in Großbritannien. Doch die Erklärungen, die solche Treffen produzieren, klingen matt angesichts der markigen Kritik der zahlreichen Vetospieler im Kreis der Regierungschefs. Die heutige EU kennt keinen Respekt vor dem Gründerstatus. Um wirken zu können, müsste eine Konsensgruppe zu einer sichtbaren Vertiefung der Zusammenarbeit bereit sein, in einem für den Erfolg der europäischen Integration wesentlichen Bereich -in der Steuer- und Finanzpolitik beispielsweise, oder bei der Grenzsicherung, Einwanderung oder schließlich in Außen- und Verteidigungspolitik. Das Vorbild ist Schengen, jener Vertrag über die Öffnung der Binnengrenzen, den Frankreich, Deutschland und die Beneluxstaaten 1985 schlossen. Im Kreis aller Staaten war keine Einigung möglich, also gingen diese Staaten voran.

Dazu weist die Gruppe der sechs Gründer aber möglicherweise nicht die richtige Größe und Zusammensetzung auf. Bundeskanzlerin Angela Merkel mag dies erfahren haben, als sie im Vorfeld des Gipfels von Bratislava einen Konsultationsmarathon mit 15 der 28 Regierungschefs absolvierte. Deutschland hat in Europa eine Furcht einflößende Zentralität gewonnen, die nach außen wie im Innern Widerstände erzeugt. So unverzichtbar Berlin als Akteur in der EU auch ist: Ohne Übereinstimmung und Zusammenarbeit mit anderen fehlt dem Land die Gestaltungsmacht.

Wenn Berlin aus der Mitte führen will, muss es eine Mitte geben. Wenn ein Zentrum gebraucht wird, muss Deutschland es schaffen, denn ohne Deutschland entsteht es nicht. Wenn die Mehrzahl der Regierungen der Kompromissfindung zuschaut, um am Ende die Zustimmung gegen Zugeständnisse zu tauschen, muss es einen inneren Kreis geben, der Lösungen entwickelt und vorantreibt.

In den letzten Jahren hat sich die Berliner Politik auf ihre konsensbildende Kraft verlassen und die aktive Koalitionsbildung vernachlässigt. Dieses Versäumnis muss sie korrigieren. Das deutsche Interesse erfordert eine Strategie zum Ausgleich der zentrifugalen Kräfte. Dazu muss Berlin die Partner zusammenführen und zusammenhalten, vor allem Frankreich und Polen, sowie die leistungsfähigen, aber politisch marginalisierten kleineren Staaten wie die Beneluxländer, die nordischen Staaten und Österreich. Dieser Kreis wäre offen für weitere Akteure mit integrationspolitischer Ambition, wie Italien und Spanien, Irland oder die Tschechische Republik.

Sicher braucht es die Fähigkeit und die Bereitschaft von Wien bis Helsinki, zum inneren Kreis der Europapolitik gehören zu wollen. Doch muss Berlin das Signal dazu geben. Wirkung entfaltet eine solche Koalition nur durch den Nachweis gemeinsamen Willens. Europa fällt auseinander, wenn es stillsteht. Wer Europa bewahren will, muss es weiterentwickeln.