Außenansicht Ende der Naivität

Friedrich Heinemann, 53, leitet den Forschungsbereich öffentliche Finanzwirtschaft am Mannheimer Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW). Er lehrt Volkswirtschaftslehre in Heidelberg.

(Foto: Erich Dichiser)

Der Sieg der Populisten in Italien macht klar: Die Euro-Zone muss sich gegen Erpressungsversuche von Politikern immunisieren.

Von Friedrich Heinemann

Die Wahl in Italien mit dem Sieg der Populisten ist ein Schock für Europa, der sich als Glücksfall erweisen könnte. Inmitten einer ambitionierten Euro-Reformdiskussion über neue Budgets, Stabilisierungs- und Finanzierungsinstrumente ist das Wahlergebnis ein Weckruf: Die Euro-Zone benötigt Regeln und Institutionen, die auch dann noch funktionieren, wenn ein Mitgliedstaat seine Kooperation einstellt und auf eine verantwortungslose Politik einschwenkt.

Die Debatte zur Reform der Europäischen Währungsunion hat diese Möglichkeit in fahrlässiger Weise ignoriert. Bislang ging es vor allem um die Sorge, dass die Euro-Zone von außen durch Schocks getroffen werden könnte. Ein beliebtes Brüsseler Beispiel dafür ist ein chaotisch verlaufender Brexit, der den Nachbarn Irland ohne jegliche Schuld in eine Rezession stößt. Ein weiteres Szenario sind durch globale Ereignisse ausgelöste Panikattacken an den Märkten für Staatsanleihen, die in einen Teufelskreis aus steigenden Zinsen und kriselnden Banken führen.

Für all diese Fälle sollen neue Abwehrinstrumente konstruiert werden. Ein Euro-Zonen-Budget und ein Europäischer Währungsfonds sollen Länder mit Transferzahlungen und Krediten versorgen, die schuldlos in einer Wirtschaftskrise stecken. Neue Finanzierungsinstrumente wie die von der Kommission favorisierten "Safe Bonds" sollen für mehr Sicherheit an den Anleihemärkten sorgen. Und eine europäische Einlagensicherung soll nationale Banksysteme gegen die Schockwellen einer nationalen Staatsschuldenkrise absichern.

All diese Ideen mögen unter der Annahme sinnvoll sein, dass die Staaten der Euro-Zone von verantwortungsvollen Regierungen gelenkt werden, die nicht selber einen asymmetrischen Schock provozieren. Das italienische Wahlergebnis lässt diese Annahme zweifelhaft erscheinen. Das Programm des Wahlsiegers Fünf-Sterne-Bewegung umfasst Versprechen vom Bürgergeld über Mindestrente und Steuersenkungen bis hin zu großen staatlichen Investitionen; Arbeitsmarkt- und Rentenreformen sollen zurückgenommen werden.

Dieses Programm muss angesichts der bereits gefährlich hohen Schulden als Plan gesehen werden, vorsätzlich eine Pleite Italiens herbeizuführen. Wird es auch nur ansatzweise umgesetzt, droht dies das Vertrauen von Investoren in die ökonomische Zukunft des Landes erschüttern. Die zu erwartenden Kursverluste für italienische Staatsanleihen dürften rasch die ohnehin geschwächten Banken des Landes ins Wanken bringen. Dieses Szenario ist allerdings gänzlich anders gelagert als ein möglicher Brexit-Schock für Irland, weil Politiker und Wähler des eigenen Landes diese Volte selber verursacht hätten.

Die Währungsunion braucht dringend eine Insolvenzordnung für ihre Mitgliedsstaaten

Man stelle sich nun vor, die Euro-Zone wäre in dieser Lage bereits mit einem Euro-Zonen-Budget, einem Europäischen Währungsfonds oder einer europäischen Einlagensicherung ausgestattet. All diese Instrumente würden aktiviert, um einen neuen Abschwung in Italien zu verhindern. Auf diese Weise würden die negativen Folgen unverantwortlicher Wahlentscheidungen zu einem guten Teil sozialisiert. Europas Sparer würden über die europäische Einlagensicherung die italienischen Banken retten, europäische Steuerzahler über das Euro-Zonen-Budget Transfers an den italienischen Staat leisten und der Europäische Währungsfonds würde mit europäischen Garantien frische Kredite an ein Land geben, dem die Kapitalmärkte aus gutem Grund nicht mehr über den Weg trauen.

Befürworter der neuen Euro-Institutionen würden argumentieren, dass diese Instrumente nicht zum Einsatz kommen, wenn eine Krise eindeutig selbst verschuldet ist. Ein solcher Ausschluss ist indes nicht glaubwürdig. Ein europäisches Einlagensicherungssystem zur Prävention von Bank-Runs hat keinen Sinn, wenn es im Ernstfall nicht einspringt. Hinzu kommt, dass die Euro-Zone erpressbar ist. Italien hat Staatsverschulden in Höhe von 2,3 Billionen Euro, das entspricht dem Siebenfachen der griechischen Staatsschuld. Das Land ist damit eindeutig "too big to fail" - zu groß zum Scheitern. Eine ungeordnete Staatspleite würde eine neue internationale Finanzkrise auslösen. Europa müsste einen Finanzkollaps dieser Volkswirtschaft um nahezu jeden Preis abwenden. War die Euro-Zone im Jahr 2010 bei deutlich kleineren Krisenländern schon gezwungen, ihre Nichtbeistands-Klausel außer Kraft zu setzen, so müsste der Währungsraum bei einem drohenden Italien-Kollaps erst recht sein ganzes Arsenal an neuen Instrumenten einsetzen, egal wer für die neue Krise die Verantwortung trägt.

Auch Regeln wie die des Stabilitäts- und Wachstumspakts bieten keinen Ausweg. Der Stabilitätspakt hat schon bei europafreundlichen italienischen Regierungen nicht funktioniert. Niemand glaubt ernsthaft, dass der Pakt eine Fünf-Sterne-Regierung mit ihrer programmatischen Absage an das vermeintliche "Brüsseler Diktat" beeindrucken könnte.

Die Botschaft aus Italien für die Reformdiskussion in der Euro-Zone lautet: Der Euro-Ordnungsrahmen muss ausreichend robust werden, um auch bei nicht-kooperativen Regierungen zu funktionieren. Neue Instrumente müssen so gestaltet sein, dass ihre Aktivierung für unverantwortlich agierende Länder glaubwürdig ausgeschlossen ist. Nur so lässt sich die Euro-Zone gegen die Erpressungsversuche von Wählern und Politikern immunisieren.

Vorrang müssen endlich Arbeiten an einer Insolvenzordnung für die Staaten der Währungsunion haben. Die Banken der Euro-Zone sollten künftig nur eine begrenzte Zahl von Anleihen des Staates halten, in dem sie sitzen. Dieses Limit würde sicherstellen, dass eine Staatspleite eines Euro-Landes nicht auch die Banken des Landes in den Abgrund stößt. Ein Schuldenschnitt würde seinen Schrecken verlieren. Die Restrukturierung wäre primär nur noch ein Thema für den betroffenen Staat und seine dann weltweit breit gestreuten Gläubiger. Erst dann wäre es zu verantworten, eine europäische Einlagenversicherung mit gesamteuropäischem Risikoausgleich zu errichten. Zusätzlich benötigt Europa eine wirklich unabhängige und unpolitische Institution, die Auflagen und Regeln Glaubwürdigkeit verleiht. Die Europäische Kommission ist aufgrund ihrer Rolle als Moderator und politischer Akteur für diese Aufgabe ungeeignet. Das stellt sie durch ihren Umgang mit dem Stabilitätspakt jedes Jahr aufs Neue unter Beweis.

Die Euro-Reformdebatte war vor der Italien-Wahl durch einen fast naiven Glauben daran gekennzeichnet, dass nationale Regierungen gemeinsame europäische Ziele und Regeln respektieren. Das Wahlergebnis wird nun hoffentlich diese Naivität beseitigen. Dann hätte es doch etwas Gutes.