Noch ist die Entscheidung nicht rechtskräftig, doch schon jetzt löst sie Unruhe aus in den bayerischen Kreisverwaltungen, denn sie könnte alle Gemeinden und Landkreise betreffen: Die oberfränkische Stadt Forchheim mit 31 000 Einwohnern hatte sich gegen eine aus ihrer Sicht zu hohe Kreisumlage gewehrt und damit nun vor dem Verwaltungsgericht Bayreuth recht bekommen. Nach Auffassung des Gerichts hatte der Landkreis die finanzielle Situation der Stadt nicht ausreichend berücksichtigt. Aus Sicht der Richter wäre eine formale Anhörung notwendig gewesen.
14,2 Millionen Euro musste die Stadt Forchheim dem Landkreis im Jahr 2014 als Kreisumlage überweisen - das waren 1,1 Millionen mehr als im Jahr zuvor und mehr als ein Viertel der laufenden Einnahmen der Kreisstadt. Zu viel, fand die Stadt. Ihr bliebe in den Folgejahren zu wenig Geld für Investitionen in Schulen und Kindergärten. Eigentlich hatte sich Forchheim einen Vergleich in Form einer Teilrückzahlung erhofft. Dass das Verwaltungsgericht den Bescheid des Landkreises vergangene Woche komplett kippte, hat selbst die Stadt überrascht. Wenn das Urteil rechtskräftig wird, muss der Landkreis die Kreisumlage zurückzahlen und neu festsetzen.
Der Landkreis Forchheim kann gegen das Urteil Berufung beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof einlegen. Die Kreisverwaltung kündigte an, dass sie das schriftliche Urteil aus Bayreuth abwarten wolle, bevor sie sich entscheide. Bis zu fünf Monate hat das Gericht üblicherweise Zeit - wegen des großen Interesses könnte es diesmal aber schneller gehen.
Bisher hat das Verwaltungsgericht lediglich eine zweiseitige Zusammenfassung des Urteils veröffentlicht. Darin wird bereits deutlich, dass die Entscheidung weitreichende Folgen haben könnte: Nach Auffassung der Fünften Kammer unter Vorsitz des Gerichtspräsidenten Thomas Boese hatte es der Landkreis nämlich unterlassen, "die finanzielle Situation der umlagepflichtigen Gemeinde vor Erlass der Haushaltssatzung konkret zu ermitteln", der Landkreis hätte die Stadt Forchheim aus Sicht des Gerichts offiziell anhören müssen "und ihr damit Gelegenheit geben, sich zur Finanzsituation zu äußern".
Dass der Landkreis als Aufsichtsbehörde die Haushaltssituation der Gemeinden eigentlich kennen sollte, ist aus Sicht des Gerichts ebenso wenig ausreichend wie eine Bürgermeisterdienstbesprechung, bei der über den Entwurf des Kreishaushalts informiert wird. Das Gericht betonte das verfassungsgemäße Recht der Gemeinden auf kommunale Selbstverwaltung, "das auch eine Garantie der Finanzhoheit der Gemeinde umfasst". Landkreis und Gemeinden stünden sich gleichrangig gegenüber.
Schon das Bundesverwaltungsgericht hatte 2013 entschieden, dass eine Kreisumlage nicht dazu führen darf, dass Gemeinden kein Geld mehr haben, ihre Pflichtaufgaben und freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben zu erfüllen.
Die Städte sollten weniger Umlage zahlen müssen
Die Stadt Forchheim erhofft sich von dem Urteil nicht nur, dass ein Verfahren etabliert wird, bei dem Gemeinden und Landkreis ihre Bedürfnisse auf Augenhöhe abwägen. Am Ende des Abwägungsprozesses solle der Landkreis dann auch weniger Geld abschöpfen als bislang. Der ehemalige Bayreuther Oberbürgermeister Dieter Mronz, der die Stadt Forchheim in dem Verfahren als Rechtsanwalt vertrat, betont, dass es nicht nur um eine Formalie - nämlich die fehlende Anhörung - gehe: Das Gericht habe festgestellt, "dass die finanzielle Situation der Stadt Forchheim angespannt ist und dieses Problem mangels Anhörung nicht berücksichtigt wurde".
Aus seiner Sicht bedeutet das Urteil: "Die Gemeinden haben gegenüber dem Landkreis ein klares Recht auf Rücksichtnahme auf ihre konkrete Finanzsituation." Zur Frage, wie das in der Praxis aussehen soll, sagt Mronz: "Der Landkreis muss sich mit jeder einzelnen Gemeinde befassen, damit diese die Gelegenheit hat, ihre Finanzlage, Engpässe und Investitionsnotwendigkeiten aufzuzeigen. Das ist ein echtes Novum, aber es hat seine verfassungsmäßige Berechtigung."
Der Bayerische Landkreistag wartet nun ebenfalls auf das schriftliche Urteil mit Begründung. "Es gibt viele Fragezeichen", sagt Johann Keller, Geschäftsführer des Verbands. Momentan könne er nicht abschätzen, welche Auswirkungen die Entscheidung haben wird. Keller betont, dass die Landkreise auf die Einnahmen aus der Kreisumlage angewiesen sind. Wie andere kommunale Spitzenverbände auch fordert der Landkreistag allerdings seit Langem, dass der Freistaat die finanzielle Ausstattung der Kommunen verbessert und deren Anteil am Steuereinkommen des Landes von 12,57 Prozent auf 15 Prozent erhöht.
Städte und Gemeinden finanzieren sich hauptsächlich aus der Gewerbesteuer und dem gemeindlichen Anteil an Einkommens- und Umsatzsteuer. Die Landkreise haben dagegen keine eigenen Steuereinnahmen. Ihre Haupteinnahmequelle sind monatliche Zahlungen der kreisangehörigen Gemeinden, die als Kreisumlage erhoben werden. Der Landkreis München deckt beispielsweise 74 Prozent seiner Ausgaben durch die Einnahmen aus der Kreisumlage. Ein Teil ist allerdings ein reiner Durchlaufposten. Die Kreise müssen etliche Millionen weiterreichen, denn sie finanzieren über die Bezirksumlage die Bezirke.
Die Berechnung der Kreisumlage ist etwas für Fachleute, denn zunächst muss für jede Gemeinde eine sogenannte Umlagekraft ermittelt werden. Diese berechnet sich aus den Steuereinnahmen der Gemeinde und den Schlüsselzuweisungen, die sie vom Freistaat erhält, ist also von Gemeinde zu Gemeinde unterschiedlich. Von dieser Umlagegrundlage verlangt der Landkreis einen bestimmten Prozentsatz. Der Hebesatz wird jährlich vom Kreistag festgelegt, die kreisangehörigen Städte und Gemeinden haben kein Mitbestimmungsrecht. In Bayern liegt der Hebesatz für die Kreisumlage je nach Landkreis zwischen 40 und 55 Prozent.
Da die Höhe der Kreisumlage auch von der eigenen Leistungsfähigkeit einer Gemeinde abhängt, hat sie eine Ausgleichfunktion. Finanziell starke Gemeinden werden an den Kosten für überörtliche Aufgaben stärker beteiligt. Landkreise sind beispielsweise für die Jugendhilfe samt Heimaufenthalten oder Unterbringung bei Pflegeeltern zuständig, den öffentlichen Nahverkehr und den Unterhalt weiterführender Schulen. henz